La política exterior: objetivos, mecanismos y resultados
La política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión se creó en 1993 y, desde entonces, se ha visto fortalecida con cada Tratado. En la actualidad, el Parlamento contribuye regularmente al desarrollo de la PESC, en particular controlando las actividades de sus agentes y organismos institucionales: el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión; el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE); los representantes especiales de la Unión Europea (REUE) y las delegaciones de la Unión. Las competencias del Parlamento en materia presupuestaria también pueden dar forma al alcance y al ámbito de aplicación de la PESC.
La PESC: su desarrollo con los Tratados
La política exterior y de seguridad común (PESC) de la Unión se instauró mediante el Tratado de la Unión Europea (TUE) en 1993 con el objetivo de preservar la paz, reforzar la seguridad internacional, fomentar la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
El TUE introdujo el sistema de tres pilares, en el que la PESC era el segundo pilar. En 1997, el Tratado de Ámsterdam estableció un proceso de decisión más eficaz que incorporaba la abstención constructiva y las votaciones por mayoría cualificada. En diciembre de 1999, el Consejo Europeo creó la función de alto representante para la PESC. En el Tratado de Niza de 2003 se introdujeron otros cambios para racionalizar el proceso de toma de decisiones y se encargó al Comité Político y de Seguridad (CPS), establecido por una Decisión del Consejo en enero de 2001, que ejerciera el control político y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis.
Con su entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009, el Tratado de Lisboa dotó a la Unión de personalidad jurídica y de una estructura institucional para su acción exterior. Además, suprimió la estructura en pilares introducida por el TUE en 1993. El Tratado creó una serie de nuevos agentes de la PESC, entre ellos, el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (que también ejerce de vicepresidente de la Comisión) y el nuevo presidente permanente del Consejo Europeo. Además, creó el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y actualizó la política común de seguridad y defensa (PCSD), que forma parte integral de la PESC (para obtener más información al respecto, consúltese la ficha 5.1.2).
La base jurídica de la PESC se encuentra en el TUE, según la versión revisada del Tratado de Lisboa. Los artículos 21 a 46 del título V del TUE definen las «Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones específicas relativas a la política exterior y de seguridad común». Los artículos 205 a 222 de la quinta parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) tratan de la acción exterior de la Unión. También son de aplicación los artículos 346 y 347 de la séptima parte.
De cara al futuro, el informe final de la Conferencia sobre el Futuro de Europa de la Unión, presentado a las presidencias de las tres instituciones de la Unión el 9 de mayo de 2022, propone que «la UE mejore su capacidad para tomar decisiones rápidas y efectivas, sobre todo en el ámbito de la política exterior y de seguridad común (PESC), hablando con una sola voz y actuando como un verdadero actor mundial, proyectando un papel positivo en el mundo y marcando la diferencia en respuesta a cualquier crisis».
Las competencias y los instrumentos del Parlamento en política exterior
Pese a su limitado papel formal en la toma de decisiones en materia de política exterior, el Parlamento ha apoyado el concepto de la PESC desde su inicio y ha intentado ampliar su ámbito de aplicación.
Con arreglo al artículo 36 del TUE, el alto representante debe consultar periódicamente al Parlamento sobre los aspectos principales y las opciones fundamentales de la PESC, e informarle de la evolución de esta política. El Parlamento celebra, dos veces al año, debates sobre los informes de situación relativos a la PESC y formula preguntas y recomendaciones al Consejo y al alto representante.
El derecho del Parlamento a ser informado y consultado en lo relativo a la PESC y la PCSD se vio reforzado por la declaración de responsabilidad política hecha por la alta representante en 2010, adjunta en la Resolución del Parlamento sobre la creación del SEAE. Esa declaración preveía, entre otras cosas:
- mejorar el estatuto de las reuniones de consulta conjuntas, que permiten que un grupo de diputados al Parlamento Europeo se reúnan con sus homólogos del Comité Político y de Seguridad del Consejo, del SEAE y de la Comisión para debatir acerca de las misiones civiles de la PCSD, previstas y en curso;
- afirmar el derecho de la «comisión especial» del Parlamento a acceder a información confidencial relativa a la PESC y a la PCSD, que emana de un acuerdo interinstitucional de 2002;
- mantener intercambios de puntos de vista con jefes de misión, jefes de delegación y otros altos cargos de la Unión durante las audiencias y reuniones de las comisiones parlamentarias. Entre ellos, se incluyen los intercambios de puntos de vista en la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) con determinados jefes de delegaciones de la Unión o representantes especiales (REUE) que el Parlamento considere estratégicamente importantes, antes de su toma de posesión y recientemente nombrados;
- emplazar al alto representante a comparecer ante el Parlamento por lo menos dos veces al año para informar sobre el estado de las cuestiones relativas a la PESC/PCSD y responder a las preguntas que se le formulen.
Además de este diálogo político, el Parlamento ejerce su autoridad a través del procedimiento presupuestario. Al tratarse de una de las ramas de la autoridad presupuestaria de la Unión, el Parlamento debe aprobar el presupuesto anual para la PESC. Un acuerdo interinstitucional de diciembre de 2020 sobre disciplina presupuestaria establece el marco para la aprobación anual y la estructura básica del presupuesto de la PESC, así como los mecanismos de información. El Parlamento y el Consejo, previa propuesta de la Comisión, adoptan la legislación que establece el marco de financiación de la cooperación y ayuda internacional de la Unión.
El Parlamento examina periódicamente las operaciones del SEAE y le formula recomendaciones sobre cuestiones estructurales, que van desde su equilibrio geográfico y de género a su interacción con otras instituciones de la Unión y con los servicios diplomáticos de los Estados miembros. Celebra además diálogos periódicos con el alto representante y con los REUE nombrados para regiones específicas o asuntos concretos.
El Parlamento supervisa, asimismo, la negociación y la ejecución de acuerdos internacionales, para los cuales es necesaria su aprobación antes de que el Consejo pueda concluirlos (para obtener más información al respecto, consúltense las fichas 5.2.1 y 5.2.3).
Las estructuras internas del Parlamento implicadas en la PESC
La mayor parte del trabajo del Parlamento en el ámbito de la PESC se efectúa en comisiones especializadas, en especial la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET) y sus dos subcomisiones —Subcomisión de Seguridad y Defensa (SEDE) y Subcomisión de Derechos Humanos (DROI)—. La Comisión de Comercio Internacional (INTA) y la Comisión de Desarrollo (DEVE) complementan su trabajo. Estas comisiones modulan la PESC a través de los informes y las opiniones que aprueban, y por medio de recomendaciones, intercambios de puntos de vista con homólogos de terceros países en el curso de las misiones y la democracia parlamentaria. También intercambian puntos de vista con representantes de organizaciones multilaterales internacionales y regionales (incluidas las Naciones Unidas), otras instituciones de la Unión, las presidencias del Consejo y los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.
Las delegaciones parlamentarias también llevan a cabo trabajo relacionado con la PESC. Su papel es mantener y desarrollar los contactos internacionales del Parlamento (en especial mediante la cooperación interparlamentaria) y fomentar los valores fundacionales de la Unión, entre ellos la libertad, la democracia, los derechos humanos, las libertades fundamentales y el Estado de Derecho. Actualmente existen cuarenta y cinco delegaciones interparlamentarias permanentes, incluidas las comisiones parlamentarias mixtas, las comisiones parlamentarias de cooperación, otras delegaciones parlamentarias, las asambleas parlamentarias conjuntas y las delegaciones a asambleas multilaterales.
La influencia del Parlamento en la PESC
La participación del Parlamento en la PESC contribuye a mejorar la responsabilidad democrática de esta política. El Parlamento ha apoyado firmemente la configuración institucional posterior al Tratado de Lisboa, abogando por un papel más relevante del alto representante, del SEAE, de las delegaciones de la Unión y de los REUE, así como por una política más coherente y una PESC más eficaz, con sanciones incluidas. Ha impulsado una mayor coherencia entre los instrumentos políticos y financieros de la Unión respecto a las políticas exteriores con el fin de evitar las duplicaciones y la ineficiencia.
Se consulta al Parlamento sobre la PESC y este la controla y realiza su aportación en materia de política estratégica. Su participación se centra en debates habituales sobre temas clave de política exterior con el alto representante en la sesión plenaria o en la Comisión AFET, en particular sobre el informe anual relativo a la aplicación de la PESC.
En su Resolución anual sobre la aplicación de la PESC, aprobada el 28 de febrero de 2024 en relación con el año 2023, el Parlamento ofreció orientaciones al próximo ejecutivo de la Unión sobre el establecimiento de prioridades en materia de política exterior para la próxima legislatura, destacando el «entorno internacional cada vez más volátil». Reconoció varios retos en materia de política exterior, como la continua guerra de agresión de Rusia contra Ucrania; la intensificación de la competencia entre las grandes potencias y la posible redefinición del equilibrio de poder mundial; los esfuerzos continuos para desestabilizar el orden multilateral establecido basado en normas; y el creciente solapamiento de crisis externas e internas. En respuesta a ello, el Parlamento subrayó la necesidad de que la Unión aproveche la voluntad política colectiva, colabore con los aliados y ofrezca beneficios tangibles al Sur Global, haciendo hincapié en la necesidad de un enfoque proactivo y audaz. Para orientar mejor la PESC, se propusieron cuatro objetivos:
- la gestión de las consecuencias de la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania;
- la adaptación progresiva de las estructuras, los instrumentos, las capacidades, los fondos y los procedimientos de toma de decisiones de la Unión;
- el refuerzo y la defensa de un multilateralismo basado en normas; y
- la defensa de los intereses de la Unión mediante el desarrollo de alianzas estratégicas sólidas y asociaciones afines.
Además, la última Resolución anual del Parlamento sobre la aplicación de la PCSD y la Resolución anual sobre los derechos humanos y la democracia en el mundo establecen sus posiciones en estos ámbitos (para obtener más información al respecto, consúltense las fichas 5.1.2 y 5.4.1, respectivamente).
En su expresión más reciente de orientación política con respecto al marco institucional de la Unión para la acción exterior, el Parlamento propuso en su Recomendación, de 15 de marzo de 2023, sobre el balance del funcionamiento del SEAE y en favor de una Unión Europea más fuerte en el mundo que el Consejo, la Comisión y el alto representante mejoraran «la coordinación y la integración de la política exterior de la Unión y la dimensión exterior de las políticas interiores de la Unión». También pidió que se reforzara «la estructura de coordinación estratégica compuesta por todos los comisarios pertinentes, el VP/AR y los servicios de la Comisión y del SEAE para garantizar la coherencia, la sinergia, la transparencia y la rendición de cuentas de la acción exterior de la Unión». El Parlamento también abogó por una revisión significativa tanto de la Decisión del Consejo de 2010 por la que se establece el SEAE como de la Declaración de 2010 sobre responsabilidad política. El Parlamento recomendó reiteradamente el uso pleno de la votación por mayoría cualificada en determinados ámbitos de la política exterior, como en el régimen de sanciones de la Unión de alcance mundial en materia de derechos humanos, excepto para la creación de misiones u operaciones militares con un mandato de intervención. En virtud del artículo 31, apartado 1, del TUE, el Parlamento también defendió paralelamente el uso de la abstención constructiva.
Además, solicitó la prestación efectiva de ayuda exterior bajo la marca «Equipo Europa». «Equipo Europa» se creó como respuesta a las consecuencias mundiales de la COVID-19 y está compuesto por instituciones de la Unión y organismos de financiación exterior y bancos europeos y de los Estados miembros.
El marco estratégico de política exterior de la Unión y del Parlamento Europeo
El 28 de junio de 2016, la entonces alta representante presentó al Consejo Europeo la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea. Con su énfasis en la seguridad, la ambición de una autonomía estratégica y un enfoque basado en los principios, pero pragmático en relación con el contexto en que se enmarca Europa, la Estrategia Global supone un importante cambio de filosofía respecto de la Estrategia Europea de Seguridad de 2003. Junto con los Estados miembros, los Parlamentos nacionales, expertos y el público en general, el Parlamento Europeo participó en el proceso de consulta que condujo a la Estrategia Global.
Los aspectos de seguridad y defensa de la Estrategia Global de la Unión se complementaron considerablemente con la Brújula Estratégica de la Unión, refrendada por el Consejo Europeo los días 24 y 25 de marzo de 2022. Como consecuencia del reto estratégico para la seguridad europea y la estabilidad global planteado por la invasión rusa de Ucrania, la Unión ha adoptado recientemente un cambio de paradigma y ha puesto en marcha varias iniciativas en materia de PCSD y de industria de defensa (para obtener más información al respecto, consúltese la ficha 5.1.2).
Además, con el fin de ofrecer una opción sostenible para la inversión mundial en infraestructuras y hacer frente al reto geopolítico que plantea el modelo de inversión y gobernanza de China, la Unión presentó en 2021 una estrategia Global Gateway. Esta iniciativa tiene por objeto recaudar hasta 300 000 millones EUR en inversiones públicas y privadas en diversos sectores de la conectividad en todo el mundo, promoviendo, al mismo tiempo, los valores de la Unión y un código normativo mundial. El Parlamento también hizo hincapié en que Global Gateway es un instrumento para aumentar la presencia y la visibilidad de la Unión en todo el mundo en su reciente Resolución sobre la aplicación de la PESC en 2023. Esta iniciativa se basa en parte en fondos del «Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional — Europa Global» del presupuesto de la Unión, por un valor aproximado de 80 000 millones EUR en 2021-2027. En su Resolución, de 12 de diciembre de 2023, sobre la aplicación del Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional — Europa Global, el Parlamento acogió con satisfacción la consolidación de la mayor parte de la acción exterior de la Unión en un único instrumento. No obstante, aunque esto haya hecho que la acción exterior sea más sencilla, flexible y eficiente, el Parlamento lamenta que el proceso no vaya acompañado de una rendición de cuentas y transparencia suficientes.
Para obtener más información sobre este tema, visite el sitio web de la Comisión de Asuntos Exteriores (AFET).
Michal Malovec