Isikute vaba liikumine

Isikute liikumise ja elamise vabadus ELis on liidu kodakondsuse nurgakivi, mis sätestati 1992. aastal Maastrichti lepinguga. Pärast sisepiiride järkjärgulist kaotamist Schengeni lepingute alusel võeti vastu direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust ELi territooriumil vabalt liikuda ja elada. Kuigi tegemist on tähtsa õigusega, esineb selle rakendamisel endiselt olulisi takistusi.

Õiguslik alus

Euroopa Liidu lepingu artikli 3 lõige 2, Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artikkel 21, sama lepingu IV ja V jaotis ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 45.

Eesmärgid

Isikute vaba liikumise mõiste on selle algusajaga võrreldes muutunud. Esimesed sellesisulised sätted 1957. aasta Euroopa Majandusühenduse asutamise lepingus hõlmasid töötajate vaba liikumist ja asutamisvabadust, seega isikuid kui töötajaid ja teenuseosutajaid. Maastrichti lepinguga võeti kasutusele mõiste ELi kodakondsus, mille saavad automaatselt kõik liikmesriikide kodanikud. ELi kodakondsus on alus, mis annab isikutele õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Lissaboni lepingus kinnitati seda õigust, mis sisaldub ka vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala üldsätetes.

Saavutused

A. Schengeni ala

Kõige märkimisväärsem teetähis sellise siseturu loomisel, kus inimesed saavad vabalt liikuda, oli kahe Schengeni lepingu sõlmimine. Need on 14. juuni 1985. aasta Schengeni leping ja Schengeni lepingu rakendamise konventsioon, mis allkirjastati 19. juunil 1990. aastal ja jõustus 26. märtsil 1995. aastal. Esialgu põhines Schengeni rakenduskonventsioon (millele kirjutasid alla üksnes Belgia, Prantsusmaa, Saksamaa, Luksemburg ja Madalmaad) justiits- ja siseküsimustes tehtaval valitsustevahelisel koostööl. Amsterdami lepingu protokolliga nähti ette Schengeni õigustiku lisamine aluslepingutesse. Praegu allub see Lissaboni lepingu kohaselt parlamentaarsele ja kohtulikule kontrollile. Kuna suurem osa Schengeni normidest kuulub nüüd ELi õigustikku, ei ole läbirääkijariikidel pärast 1. mail 2004. aastal toimunud ELi laienemist enam võimalik nendest loobuda (Schengeni protokolli artikkel 7).

1. Osalevad riigid

Praegu on Schengeni konventsioonil 27 täisliiget – 23 ELi liikmesriiki ning Norra, Island, Šveits ja Liechtenstein (assotsieerunud riikidena). Iirimaa ei ole konventsiooniga liitunud, kuid saab osaleda Schengeni õigustiku teatavates osades. Taani on alates 2001. aastast Schengeni osaline, kuid tal on õigus loobuda uutest, ka Schengenit puudutavatest justiits- ja siseküsimuste meetmetest. Samas on teatavad ühise viisapoliitika meetmed tema jaoks siduvad. Nõukogu jõudis 30. detsembril 2023 kokkuleppele ELi-siseste õhu- ja merepiirikontrollide kaotamises Bulgaaria ja Rumeeniaga. ELi sisepiiridel Küprosega ei ole kontrolli veel kaotatud.

2. Kohaldamisala

Schengeni ala saavutused hõlmavad järgmist:

1. loobumine kõigi inimeste kontrollimisest sisepiiridel;
2. meetmed välispiiri kontrolli tugevdamiseks ja ühtlustamiseks (4.2.4): kõikidel ELi kodanikel piisab Schengeni alale sisenemiseks üksnes isikutunnistuse või passi näitamisest;
3. ühine lühiajalise viisa poliitika: kolmandate riikide kodanikud, kelle koduriik kuulub nende kolmandate riikide nimekirja, kelle kodanike suhtes kehtib viisanõue (vt nõukogu määruse (EÜ) nr 539/2001 II lisa), võivad saada kogu Schengeni alal kehtiva ühtse viisa;
4. politsei- (4.2.7) ja õiguskoostöö (4.2.6): politseijõud abistavad üksteist kuritegude tuvastamisel ja ärahoidmisel ning neil on õigus jälitada põgenevaid kurjategijaid Schengeni alasse kuuluva naaberriigi territooriumil; samuti kehtib kiirem väljaandmissüsteem ja kriminaalasjades tehtavate otsuste vastastikune tunnustamine;
5. Schengeni infosüsteemi (SIS) loomine ja arendamine (4.2.4).

3. Probleemid

Kuigi Schengeni ala peetakse üldiselt üheks Euroopa Liidu suurimatest saavutustest, sattus selle püsimajäämine hiljuti ohtu, kuna liikmesriigid sulgesid COVID-19 pandeemia ohjeldamiseks piire, kuni 2021. aasta juulis võeti kasutusele ELi digitaalne COVID-tõend. Enne seda olid peamised probleemid pagulaste ja rändajate suur sissevool Euroopa Liitu ning terrorirünnakud.

B. ELi kodanike ja nende pereliikmete vaba liikumine

1. Esimesed sammud

Et muuta ühendus kõigi selle kodanike jaoks tõelise vabaduse ja liikuvuse alaks ning anda teises riigis elamise õigus ka teistele peale töötajate, võeti 1990. aastal vastu järgmised direktiivid: nõukogu direktiiv 90/365/EMÜ kutsetegevuse lõpetanud töötajate ja füüsilisest isikust ettevõtjate elamisõiguse kohta, nõukogu direktiiv 90/366/EMÜ õpilaste elamisõiguse kohta ning nõukogu direktiiv 90/364/EMÜ elamisõiguse kohta (elamisõiguse andmine liikmesriikide kodanikele, kellel puudub see õigus ühenduse õiguse teiste sätete alusel, ning nende pereliikmetele).

2. Direktiiv 2004/38/EÜ

Et konsolideerida mitmesuguseid (sh eespool mainitud) õigusakte ja võtta arvesse isikute vaba liikumisega seotud ulatuslikku kohtupraktikat, võeti 2004. aastal vastu uus ja põhjalik direktiiv – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil. Direktiiv on ette nähtud selleks, et julgustada liidu kodanikke kasutama oma õigust liikmesriikide piires vabalt liikuda ja elada, piirata haldusformaalsusi üksnes hädavajalikuga, paremini määratleda pereliikmete staatus ja piirata sissesõidu keelamise või elamisõiguse tühistamise võimalusi. Direktiivi 2004/38/EÜ kohaselt on pereliikmed järgmised isikud:

• abikaasa (ka samast soost isik, nagu on selgitanud Euroopa Liidu Kohus oma otsuses kohtuasjas C-673/16: Coman);
• registreeritud partner, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus käsitleb registreeritud kooselu abieluga võrdsena;
• alanejad lähisugulased, kes on alla 21 aasta vanused või ülalpeetavad, ning abikaasa või registreeritud partneri alanejad sugulased, kes on alla 21 aasta vanused või ülalpeetavad;
• ülalpeetavad ülenejad lähisugulased ja abikaasa või registreeritud partneri ülalpeetavad ülenejad lähisugulased.

Enamik liikmesriike rakendab direktiivi ka selleks, et tagada vaba liikumise õigus samasoolistele registreeritud partneritele ning pikaajalises suhtes elavatele partneritele.

a. Õigused ja kohustused

• Kuni kolmekuulise viibimise korral: ainus liidu kodanikele kehtestatud nõue on kehtiva isikutunnistuse või passi omamine. Vastuvõttev liikmesriik võib nõuda riigis viibimise registreerimist.
• Üle kolmekuulise viibimise korral: ELi kodanikel ja nende pereliikmetel, kes ei tööta, peavad olema piisavad vahendid ja ravikindlustus, et nende viibimine riigis ei koormaks vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi. ELi kodanikel ei ole vaja elamisluba, kuid liikmesriigid võivad nõuda, et nad end ametiasutuses registreeriksid. ELi kodanike pereliikmed, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud, peavad taotlema elamisloa riigis viibimise ajaks või viieks aastaks.
• Alaline elamisõigus: liidu kodanikud omandavad selle õiguse pärast seda, kui nad on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis aastat ning tingimusel, et nende suhtes ei ole tehtud väljasaatmisotsust. Selle õiguse suhtes ei kohaldata enam mingeid muid tingimusi. Samasugune kord kehtib ka pereliikmete kohta, kes ei ole ühegi liikmesriigi kodanikud ja kes on viis aastat liidu kodanikuga koos elanud. Alaline elamisõigus kaob ainult juhul, kui inimene viibib vastuvõtvast liikmesriigist eemal kauem kui kaks aastat järjest.
• Riiki sisenemise õiguse ja teises riigis elamise õiguse piirangud: liidu kodanikke või nende pereliikmeid võib vastuvõtvast liikmesriigist välja saata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides. Kehtestatud on garantiid, mis peavad tagama, et selliseid otsuseid ei tehta majanduslikel põhjustel, et need vastavad proportsionaalsuse põhimõttele ning et nendes võetakse muu hulgas arvesse ka inimese käitumist.

Õiguste kuritarvitamise või pettuse, näiteks fiktiivabielu korral annab direktiiv liikmesriikidele võimaluse õiguste andmisest keelduda, need kehtetuks tunnistada või ära võtta.

b. Direktiivi 2004/38/EÜ rakendamine

Tõsised puudused direktiivi rakendamisel ja vaba liikumise takistuste püsimine on tekitanud probleeme ja poleemikat. Sellest annavad tunnistust komisjoni aruanded ja parlamendi uuringud direktiivi kohaldamise kohta, samuti liikmesriikide suhtes algatatud rikkumismenetlused direktiivi ebakorrektse või mittetäieliku ülevõtmise pärast, parlamendile esitatud arvukad petitsioonid ning märkimisväärne hulk Euroopa Liidu Kohtu kohtuasju. Mõne liikmesriigi 2013.–2014. aasta kriitika, nagu kuritarvitaksid ELi kodanikud vaba liikumise eeskirju nn sotsiaalturismi eesmärgil, tõi kaasa liidu tasandi arutelu võimalike reformide üle, kuid pärast Ühendkuningriigi otsust EList lahkuda jäeti see teema kõrvale.

c. Kolmandate riikide kodanikud

Sätetega, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei ole ELi kodaniku pereliikmed, saab tutvuda siin (4.2.3).

Euroopa Parlamendi roll

Euroopa Parlament on kaua ja visalt võidelnud vaba liikumise õiguse eest, mida ta loeb Euroopa Liidu aluspõhimõtteks. Parlamendi 16. jaanuari 2014. aasta resolutsioonis vaba liikumise põhiõiguse järgimise kohta ELis tauniti katseid vaba liikumise õigust piirata ning paluti liikmesriikidel järgida aluslepingu sätteid seoses ELi liikumisvabaduse alaste eeskirjadega ning tagada võrdsuse põhimõtte ja vaba liikumise põhiõiguse järgimine kõikides liikmesriikides. Parlamendi 15. märtsi 2017. aasta resolutsioonis ELi kodanike liikumis- ja töötamisvabaduse takistuste kohta siseturul ning 12. detsembri 2017. aasta resolutsioonis ELi kodakondsuse 2017. aasta aruande kohta kutsuti veel kord üles vaba liikumise takistusi kõrvaldama. Ühendkuningriigi otsus Euroopa Liidust välja astuda tähendas vaba liikumise õiguse ühe häälekama kritiseerija lahkumist.

Euroopa Parlamendi 30. mai 2018. aasta resolutsioonis Schengeni ala toimimist käsitleva aastaaruande kohta mõisteti hukka sisepiiridel taaskehtestatud piirikontrolli pikendamine, sest see kahjustab Schengeni ala ühtsust ja Euroopa kodanike heaolu ning vaba liikumise põhimõtet.

COVID-19 pandeemia ajendas suuremat osa liikmesriike uuesti sisepiiridel piirikontrolli kehtestama, piire sulgema ja teistest ELi riikidest saabujatele ajutisi reisipiiranguid kehtestama. Piiranguid leevendati mõnevõrra pärast seda, kui kasutusele võeti ELi digitaalne COVID-tõend. Euroopa Parlament väljendas mitmes resolutsioonis korduvalt muret ning nõudis, et ELi tasandil parandataks koordineerimist ja pöördutaks kiiresti tagasi täielikult toimiva ja reformitud Schengeni ala juurde. Parlament võttis vastu ka reformitud Schengeni piirieeskirju käsitleva ettepaneku, millega tugevdatakse vaba liikumist, täpsustatakse norme ja vähendatakse ajutisi piirikontrolle.

Parlament on korduvalt kutsunud nõukogu üles nõustuma Schengeni õigustiku sätete täieliku kohaldamisega Bulgaaria ja Rumeenia suhtes ning selle tulemusel kaotas nõukogu 2023. aasta detsembris ELi-sisesed õhu- ja merepiirikontrollid.

 

Ottavio Marzocchi

04-2024