Euroopa Parlamendi suhted liikmesriikide parlamentidega
Koos Euroopa integratsiooni arenguga on muutunud ka liikmesriikide parlamentide roll. Et panna igal tasandil alus Euroopa õigusloome tõhusale demokraatlikule kontrollile, on Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide koostööks loodud mitmeid vahendeid. Seda suundumust toetavad ka Lissaboni lepinguga lisandunud sätted.
Õiguslik alus
Euroopa Liidu lepingu artikkel 12, protokoll nr 1 (riikide parlamentide rolli kohta Euroopa Liidus) ning protokoll nr 2 (subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta).
Eesmärgid
A. Koostöö põhjused
Euroopa integratsiooniprotsessiga kaasneb liikmesriikide valitsuste teatavate volituste üleminek ühistele otsustuspädevusega institutsioonidele, mille tõttu väheneb liikmesriikide parlamentide tähtsus seadusandlike, eelarvepädevate ja täidesaatva võimu üle kontrolli teostavate organitena. Kuigi mitmed liikmesriikide volitused võttis ELi tasandil algselt üle nõukogu, on Euroopa Parlament järk-järgult saanud endale täieliku parlamentaarse rolli.
- Liikmesriikide parlamendid on jõudnud arusaamisele, et tõhusam kontroll nende valitsuste ELiga seotud tegevuse üle ning tihedamad suhted Euroopa Parlamendiga võimaldavad neil suurendada oma mõju ELi poliitikakujundamisele ning samas tagada, et EL oleks rajatud demokraatlikele põhimõtetele.
- Euroopa Parlament on omakorda seisukohal, et tihedad suhted liikmesriikide parlamentidega aitavad tal tugevdada oma tegevuse õiguspärasust ning vähendada distantsi ELi ja tema kodanike vahel.
B. Koostöö areng
Euroopa integratsiooniprotsessis liikmesriikide parlamentide roll algul nõrgenes: ELi volitused suurenesid ja pädevusvaldkonnad laienesid, nõukogus muutus häälteenamust nõudev hääletus reegliks ning tugevnesid ka Euroopa Parlamendi seadusandlikud volitused.
Kuni 1979. aastani olid Euroopa Parlament ja liikmesriikide parlamendid omavahel lahutamatult seotud, kuna Euroopa Parlamendi liikmed nimetati liikmesriikide parlamentide liikmete hulgast. Euroopa Parlamendi otsevalimistega see side katkes ning ligikaudu kümme aastat oli tal liikmesriikide parlamentidega vähe kokkupuudet. Soov suhteid taastada ilmnes pärast 1989. aastat, mil peeti arutelusid ja hakati omavahel uusi kontakte looma. Maastrichti lepinguga toetati neid püüdlusi kahe sellekohase deklaratsiooniga (nr 13 ja nr 14), milles nähti ette järgmist:
- tunnustada liikmesriikide parlamentide osalemist Euroopa Liidu tegevuses (liikmesriikide valitsused peavad teavitama oma parlamente aegsasti ELi seadusandlikest ettepanekutest ja vajaduse korral tuleb viia läbi ühiskonverentse);
- arendada koostööd Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide vahel (süstemaatiliste kontaktide, teabevahetuse, regulaarsete kohtumiste ja vajaduse korral vastastikku vahendite kasutada andmise kaudu).
Lisaks on liikmesriikide parlamendid saanud üha rohkem kontrolliõigusi oma valitsuse ELiga seotud tegevuse üle, seda nii põhiseaduslike reformide, valitsuse võetud kohustuste kui ka enda töökorralduses tehtud muudatuste kaudu. Mõnes liikmesriigis on kontrolliõigusi lisandunud ka konstitutsioonikohtute poolt riigi põhiseaduslikele normidele antud tõlgenduse tulemusena. Peamine roll on selles arengus ja koostöös Euroopa Parlamendiga olnud liikmesriikide parlamentide ELi asjade eest vastutavatel komisjonidel.
Amsterdami lepingule lisatud protokollis riikide parlamentide rolli kohta toetati liikmesriikide parlamentide aktiivsemat kaasamist ELi tegevusse ja nähti ette konsulteerimiseks vajalike dokumentide ja komisjoni seadusandlike ettepanekute kiirem edastamine, et liikmesriikide parlamentidel oleks võimalik nendega tutvuda enne, kui nõukogu otsuse langetab. Liikmesriikide parlamendid olid olulisel kohal ka Euroopa Tulevikukonvendi (1.1.4) aruteludes, kus seda teemat arutati ühes üheteistkümnest töörühmast. 2006. aasta mais otsustas Euroopa Komisjon, et liikmesriikide parlamentidele edastatakse kõik uued ettepanekud ja aruteludokumendid. Lissaboni lepingu jõustumisega sai selline poliitiline dialoog komisjoni jaoks õiguslikuks kohustuseks. Muu hulgas tagab ELi toimimise leping liikmesriikide parlamentidele suurema õiguse saada ELi institutsioonidelt teavet, sest kehtib kohustus edastada liikmesriikide parlamentidele kõik seadusandlike aktide eelnõud ja ELiga ühinemise taotlused. Lissaboni lepinguga tugevdati veelgi liikmesriikide parlamentide rolli, kaasates neid aluslepingute läbivaatamise menetlustesse ning hindamismehhanismidesse ELi poliitika rakendamisel vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonnas. Samuti muudeti sellega ametlikuks koostöö liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi vahel kooskõlas ELis riikide parlamentide rolli käsitleva protokolliga.
Lissaboni lepinguga suurendati oluliselt liikmesriikide parlamentide rolli ELi seadusandlikus protsessis, võttes kasutusele varajase hoiatamise mehhanismi, st süsteemi, mis võimaldab liikmesriikide parlamentidel kontrollida, kas seadusandlikes ettepanekutes järgitakse subsidiaarsuse põhimõtet (protokoll nr 1 riikide parlamentide rolli kohta Euroopa Liidus ja protokoll nr 2 subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta). Liikmesriikide parlamendid võivad kaheksa nädala jooksul alates õigusakti ettepaneku edastamise kuupäevast saata Euroopa Parlamendi presidendile, nõukogu eesistujale ja komisjoni presidendile põhjendatud arvamuse selle kohta, miks kõnealune eelnõu ei ole nende hinnangul subsidiaarsuse põhimõttega kooskõlas. See annab parlamentide enamusele võimaluse seadusandlikke ettepanekuid blokeerida. Lõpliku otsuse teevad siiski seadusandlikud organid (Euroopa Parlament ja nõukogu) (1.2.2). Seda mehhanismi on alates Lissaboni lepingu jõustumisest rakendatud kolm korda: 2012. aasta mais seoses ettepanekuga võtta vastu nõukogu määrus kollektiivse tegutsemise õiguse kasutamise kohta asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse kontekstis (Monti II)[1], 2013. aasta oktoobris seoses ettepanekuga võtta vastu nõukogu määrus Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta[2] ja 2016. aasta mais seoses ettepanekuga vaadata läbi töötajate lähetamise direktiiv[3]. Liikmesriikide parlamendid võivad tõstatada küsimusi subsidiaarsuse põhimõttele vastavuse kohta ning kasutada oranže ja kollaseid kaarte, kui vajalik künnis on saavutatud. Subsidiaarsuse kontroll on liikmesriikide parlamentide ainupädevuses. Piirkondlike parlamentide roll selles menetluses on sätestatud protokolli nr 2 artiklis 6, mis on sõnastatud järgmiselt: „Iga riigi parlament või selle koda konsulteerib vajaduse korral seadusandlikke volitusi omavate piirkondlike parlamentidega.“ Seega ei loeta piirkondlike parlamentide esitatud arvamusi aluslepingute kohaselt riiklike parlamentide arvamusteks subsidiaarsuse kohta. Nende seisukohad tuleks edastada riikliku parlamendi kaudu. Kui aga Euroopa Parlament saab arvamuse piirkondlikult parlamendilt, edastatakse see teavitamise eesmärgil asjaomastele teenistustele, sealhulgas teemavaldkonna eest vastutavale komisjonile, regionaalarengukomisjonile kui piirkondlike omavalitsustega suhtlemise eest vastutavale komisjonile ning teabe- ja dokumentatsiooniteenistustele. Alusleping sisaldab ka uusi artikleid, millega muudetakse selgemaks liikmesriikide parlamentide roll ELi uues institutsionaalses ülesehituses (ELi lepingu artiklid 10 ja 12).
Alates 2010. aasta märtsist, mil ELis sai alguse võlakriis, on euroalasse kuuluvate liikmesriikide parlamentide roll päästemeetmete ratifitseerimisel ja muutmisel selgelt näidanud, kui tähtis on parlamentidevaheline ja Euroopa Parlamendiga tehtav tihe koostöö ja pidev teabevahetus. 2013. aasta jaanuaris jõustunud majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise lepingu artiklis 13 nähakse ette konkreetne koostöö liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi vahel parlamentaarse kontrolli teostamiseks majandus- ja finantsjuhtimise valdkonnas.
Saavutused: koostöövahendid
A. Euroopa Liidu parlamentide esimeeste konverentsid
Pärast 1963. ja 1973. aastal toimunud kohtumisi hakati alates 1981. aastast korraldama parlamentide esimeeste konverentse. Konverentsist võtavad osa liikmesriikide parlamentide esimehed ja Euroopa Parlamendi president ning algul toimusid need iga kahe aasta tagant. Konverentside ettevalmistamiseks toimuvad peasekretäride kokkusaamised, kus arutatakse üksikasjalikult liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi koostöö konkreetseid küsimusi. Viimastel aastatel on ka parlamentide esimehed kohtunud igal aastal. Alates 1995. aastast on Euroopa Parlamendil olnud tihedad sidemed assotsieerunud riikide ja kandidaatriikide parlamentidega. Euroopa Parlamendi president ja nende riikide parlamentide esimehed on regulaarselt kohtunud, et arutada ühinemisstrateegiaid ja teisi päevakajalisi küsimusi.
B. Euroopa Parlamendiuuringute ja Dokumendikeskus
Suurel Viini konverentsil 1977. aastal otsustati asutada Euroopa Parlamendiuuringute ja Dokumendikeskus (ECPRD). Tegemist on dokumendi- ja uurimisteenistuste võrgustikuga, mis teeb aktiivselt koostööd, et hõlbustada teabe (sealhulgas riiklike ja ELi andmebaaside) kättesaadavust ja koordineerida uurimistööd topelttöö vältimiseks. Keskus koondab uurimistöid ja levitab nende tulemusi ning on teabevahetuse hõlbustamiseks loonud veebisaidi, mille kataloog võimaldab liikmesriikide parlamentide uurimisosakondadel omavahel suhelda. Keskust juhivad ühiselt Euroopa Parlament ja Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee. Selle tegevuses osalevad ELi ja Euroopa Nõukogu liikmesriikide parlamendid ning selle teenuseid võivad kasutada ka Euroopa Nõukogu Parlamentaarses Assamblees vaatlejastaatust omavate riikide parlamendid.
C. Ühenduse parlamentide konverents
Idee sai teoks 1990. aastal Roomas toimunud konverentsiga „European assizes“. Konverentsi teema oli ühenduse tulevik, majandus- ja rahaliitu ning poliitilist liitu käsitlevate ettepanekute mõju ühendusele ja liikmesriikidele, eriti aga liikmesriikide parlamentide ja Euroopa Parlamendi roll. Osalejaid oli kokku 258, kellest 173 olid liikmesriikide parlamentide ja 85 Euroopa Parlamendi esindajad. Teist samalaadset kohtumist ei ole siiani toimunud.
D. Euroopa Liidu parlamentide Euroopa Liidu asjade komisjonide konverents (COSAC)
See Prantsusmaa Rahvuskogu presidendi ettepanekul ellu kutsutud konverents on alates 1989. aastast toimunud iga poole aasta tagant. Konverentsil kohtuvad liikmesriikide parlamentide Euroopa Liidu asjadega tegelevad komisjonid ning Euroopa Parlamendi liikmed. Konverentsi kohtumistel esindab iga parlamenti kuus parlamendiliiget. Konverentsi kutsub kokku ELi eesistujariigi parlament ning selle valmistavad ühiselt ette Euroopa Parlament ja eesistujariikide kolmiku parlamendid. Igal konverentsil arutatakse Euroopa integratsiooniga seotud olulisi küsimusi. COSAC ei ole otsuseid tegev, vaid pigem konsulteeriv ja koordineeriv organ, kes võtab oma otsused vastu konsensuse alusel. Protokollis liikmesriikide parlamentide rolli kohta Euroopa Liidus sätestatakse, et COSAC võib väljendada iga seisukohta, millele ta peab kohaseks juhtida ELi institutsioonide tähelepanu. Siiski ei ole COSACi seisukohad mingil viisil liikmesriikide parlamentide jaoks siduvad ega mõjuta kuidagi nende seisukohta.
COSACi kohtumistel osalevad liikmesriikide parlamentide delegatsioonid, mis moodustavad Euroopa asjadest huvitatud rühmad, võimaldades liikmesriikide parlamentide liikmetel suhelda ELi institutsioonide esindajatega. Näiteks 2024. aasta märtsis Brüsselis toimunud COSACi kohtumisel, mida võõrustas nõukogu eesistujariik Belgia, arutati soolise võrdõiguslikkuse poliitikat, strateegilist autonoomiat ning õigusriigi ja demokraatia olukorda ELis. Viimane hõlmas küsimuste ja vastuste voore Euroopa Parlamendi liikmete ja Euroopa Liidu Kohtu presidendi Koen Lenaertsi vahel. Euroopa Liidu Kohtu president rõhutas eriti kohustust kaitsta vabasid valimisi, ajakirjandusvabadust ja liikmesriikidevahelist solidaarsust.
E. Parlamentaarsed ühiskohtumised
Pärast Euroopa konvendi kogemust tundus nii Euroopa Parlamendile kui ka liikmesriikide parlamentidele, et konkreetsete teemade käsitlemiseks oleks kasulik luua poliitilise koostöö alaline foorum. Sellest tulenevalt on Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide liikmed kohtunud alates 2005. aastast parlamentidevahelistel ühiskohtumistel, et arutada olulisi küsimusi, mis mõjutavad parlamente ELi poliitika kujundamise ja institutsioonide ülesehitamise protsessis.
F. Muud koostöövahendid
Enamik Euroopa Parlamendi alalisi komisjone konsulteerib liikmesriikide vastavate komisjonidega kahe- või mitmepoolsetel kohtumistel ning esimeeste ja raportööride külaskäikude ajal.
Euroopa Parlamendi fraktsioonide ja liikmesriikide parlamentide fraktsioonide vaheliste kontaktide tihedus on erinev ning oleneb konkreetsetest liikmesriikidest ja fraktsioonidest.
Halduskoostöö areneb eelkõige Euroopa Parlamendi teenistustes korraldatava praktika ja ametnike vahetuse kaudu. Enamikul liikmesriikide parlamentide esindajatel on tööruumid samas Euroopa Parlamendi hoones, kus asub ka riikide parlamentidega suhtlemise direktoraat. Järjest suurema tähtsuse omandab parlamentide tööga seotud teabevahetus, eelkõige õigusloome valdkonnas. Selleks kasutatakse kaasaegseid infotehnoloogia vahendeid, nt internetipõhist IPEXi teabevahetussüsteemi, mida toetab elektrooniline andme- ja teabevahetuse platvorm (ELi parlamentidevahelise teabevahetuse platvorm).
Euroopa Parlamendi roll
Euroopa Parlament võttis 19. aprillil 2018 vastu resolutsiooni liikmesriikide parlamente käsitlevate aluslepingu sätete rakendamise kohta[4], rõhutades selles, et liikmesriikide parlamendid toetavad Euroopa Liidu head põhiseaduslikku toimimist ja aitavad sellele aktiivselt kaasa ning tagavad sellega suurema pluralismi ja demokraatliku legitiimsuse. Samuti tunnistatakse selles, et liikmesriikide valitsuste aruandekohustus liikmesriikide parlamentide ees on „liikmesriikide parlamendikodade rolli alus Euroopa Liidus“. Euroopa Parlament tuletab meelde, et varajase hoiatamise süsteemi on pärast Lissaboni lepingu jõustumist kasutatud harva, ja leiab, et seda võiks praeguses aluslepingute raamistikus reformida. Sellega seoses kutsub parlament Euroopa Komisjoni üles kehtestama tehnilise teavitamisperioodi, et seadusandlike aktide eelnõude liikmesriikide parlamentidesse jõudmise ja kaheksanädalase ajavahemiku alguskuupäeva vahele jääks rohkem aega. Lisaks toetab parlament liikmesriikide parlamentide võimalust esitada komisjonile edasiviivaid ettepanekuid, et Euroopa tasandi arutelu ja komisjoni algatusõigust positiivselt mõjutada. Resolutsioonis esitatakse ka mitu ettepanekut, mille eesmärk on Euroopa Parlamendi ja liikmesriikide parlamentide olemasolevaid koostöövahendeid tugevdada.
Euroopa Parlament võttis 17. jaanuaril 2024 vastu uue resolutsiooni aluslepingute nende sätete rakendamise kohta, mis käsitlevad liikmesriikide parlamente[5]. Selles kutsus parlament liikmesriike üles tagama, et nende parlamentidel oleks oma põhiseadusliku järelevalverolli täitmiseks piisavalt vahendeid, ning soovitas, et liikmesriikide parlamendid kasutaksid parlamentidevahelist ELi teabevahetussüsteemi tõhusamalt ja et liikmesriigid kaasaksid oma piirkondlikud parlamendid varajase hoiatamise mehhanismi. Samuti nõudis parlament, et pikendatakse liikmesriikide parlamentidele põhjendatud arvamuse esitamiseks ette nähtud kaheksanädalast ajavahemikku, kuna see piirab subsidiaarsuse põhimõtte järgimise jälgimist. Lisaks kutsus parlament üles looma nn rohelise kaardi süsteemi, mille kohaselt saab vähemalt kolmandik liikmesriikide parlamentidest esitada ettepanekuid, mis mõjutaksid positiivselt Euroopa arutelu.
Euroopa Parlamendi riikide parlamentidega suhtlemise direktoraat avaldab igal aastal aastaaruande Euroopa Parlamendi ja ELi liikmesriikide parlamentide vaheliste suhete kohta. Aruandes antakse ülevaade parlamentidevahelise koostöö tegevustest ja arengusuundadest, st parlamendi koostööst 39 riikliku parlamendi ja parlamendikojaga 27 liikmesriigis. 2022. aasta aruande kohaselt olid selle aasta jooksul parlamentidevahelistel kohtumistel arutatud peamised teemad ELi julgeolek ja välistegevus vastusena sõjale Ukrainas, COVID-19 pandeemia järgne taastumine, õigusriigi olukord liikmesriikides, taasterahastu „NextGenerationEU“ ja majanduse taastekavad ning Euroopa tuleviku konverentsi järeldused.
Eeva Pavy / Alexandru-George Moș