Euroopa Liidu Nõukogu
Nõukogu on institutsioon, kes võtab koos Euroopa Parlamendiga vastu ELi õigusakte – määrusi ja direktiive – ning valmistab ette otsuseid ja mittesiduvaid soovitusi. Nõukogu võtab oma pädevusvaldkondades otsused vastu lihthäälteenamuse, kvalifitseeritud häälteenamuse või ühehäälsuse alusel, sõltuvalt nõukogu heakskiitu vajava akti õiguslikust alusest.
Õiguslik alus
Nõukogu kasutab Euroopa Liidu ühtses institutsioonilises raamistikus volitusi, mis on talle antud Euroopa Liidu lepingu (edaspidi „ELi leping“) artikliga 16 ja Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artiklitega 237–243.
Roll
A. Õigusaktid
Nõukogu võtab komisjoni esitatud ettepanekute põhjal ELi õigusakte vastu määruste ja direktiivide kujul kas koos Euroopa Parlamendiga vastavalt ELi toimimise lepingu artiklile 294 (seadusandlik tavamenetlus) või üksi, olles eelnevalt Euroopa Parlamendiga konsulteerinud (1.2.3). Nõukogu võtab vastu ka üksikotsuseid ja mittesiduvaid soovitusi (ELi toimimise lepingu artikkel 288) ning avaldab resolutsioone. Nõukogu ja Euroopa Parlament sätestavad üldeeskirjad, mis käsitlevad komisjonile antud või nõukogule jäetud rakendamisvolituste teostamist (ELi toimimise lepingu artikli 291 lõige 3).
B. Eelarve
Nõukogu on üks kahest eelarvepädevast institutsioonist, teine neist on Euroopa Parlament. Koos võtavad nad vastu Euroopa Liidu eelarve (1.2.5). Lisaks võtab nõukogu seadusandliku erimenetluse teel ja ühehäälselt vastu otsused, millega määratakse kindlaks ELi omavahendite süsteemi ja mitmeaastase finantsraamistiku suhtes kohaldatavad sätted (ELi toimimise lepingu artiklid 311 ja 312). Viimasel juhul on vajalik Euroopa Parlamendi liikmete enamuse nõusolek. Viimase mitmeaastase finantsraamistiku (2021–2027) kiitis parlament heaks 2020. aasta novembris. Nõukogu jagab Euroopa Liidu eelarve II jagu Euroopa Ülemkoguga (ELi finantsmääruse artikli 46 punkt b), kuigi tegu on kahe eraldi institutsiooniga.
C. Muud pädevusvaldkonnad
1. Rahvusvahelised lepingud
Nõukogu sõlmib Euroopa Liidu rahvusvahelised lepingud, mille üle peab läbirääkimisi komisjon ja mille puhul on enamikul juhtudel vajalik ka Euroopa Parlamendi nõusolek (ELi toimimise lepingu artikkel 218).
2. Ametisse nimetamised
Nõukogu nimetab kvalifitseeritud häälteenamusega (pärast Nice’i lepingu jõustumist) ametisse Euroopa Kontrollikoja, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Euroopa Regioonide Komitee liikmed.
3. Majanduspoliitika
Nõukogu koordineerib liikmesriikide majanduspoliitikat (ELi toimimise lepingu artikkel 121) ja teeb poliitilisi otsuseid rahapoliitika valdkonnas, ilma et see piiraks Euroopa Keskpanga volitusi.
Eurorühma kuuluvate liikmesriikide suhtes kohaldatakse eritingimusi. ELi toimimise lepingu artiklis 137 on sätestatud, et „[n]ende liikmesriikide, mille rahaühik on euro, ministrite kohtumise kord sätestatakse protokollis eurorühma kohta“. ELi toimimise lepingu protokolli (nr 14) artiklis 1 on ette nähtud, et „[e]urot kasutavate liikmesriikide ministrid tulevad kokku mitteametlikult. Sellised kohtumised leiavad vajaduse korral aset selleks, et arutada küsimusi, mis on seotud nende ühise vastutusega ühisraha suhtes. Kohtumistel osaleb komisjon. Euroopa Keskpank kutsutakse osalema neil kohtumistel, mille korraldavad eurot kasutavate liikmesriikide rahandusküsimuste eest vastutavate ministrite ja komisjoni esindajad.“ Protokolli artikli 2 kohaselt valivad eurot kasutavate liikmesriikide ministrid „asjaomaste liikmesriikide häälteenamusega kaheks ja pooleks aastaks esimehe“. Eurorühma rahandusministrid kohtuvad tavaliselt päev enne majandus- ja rahandusküsimuste nõukogu kohtumist.
Nõukogu täidab ka teatavaid majanduse juhtimise ülesandeid Euroopa poolaasta raames. Perioodi alguses, sügisel, vaatab nõukogu läbi euroala riikidele mõeldud soovitused, võttes aluseks iga-aastase majanduskasvu analüüsi, ning juunis ja juulis võtab ta vastu riigipõhised soovitused, kui Euroopa Ülemkogu on need heaks kiitnud.
ELi toimimise lepingu artiklit 136 muudeti Euroopa Ülemkogu otsusega 2011/199/EL ja see jõustus 1. mail 2013, kui kõik liikmesriigid olid selle ratifitseerinud. Nimetatud artikkel on õiguslik alus stabiilsusmehhanismidele, näiteks Euroopa stabiilsusmehhanismile (2.6.8).
4. Ühine välis- ja julgeolekupoliitika (5.1.1) ja (5.1.2)
Lissaboni lepinguga anti Euroopa Liidule juriidilise isiku staatus ja sellega astus Euroopa Liit Euroopa Ühenduse asemele. Uue lepinguga tühistati ka nn kolme samba struktuur. Justiits- ja siseküsimused muudeti ELi täielikult integreeritud poliitikavaldkonnaks, mille puhul rakendatakse peaaegu alati seadusandlikku tavamenetlust. Välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas järgib nõukogu siiski endiselt erireegleid ühiste seisukohtade vastuvõtmisel ja ühismeetmete võtmisel ning konventsioonide väljatöötamisel.
Endine eesistujakolmiku (nn troika) süsteem asendati uue süsteemiga: välisasjade nõukogu tegutseb nüüd liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja alalisel juhtimisel ja on väga tihedalt seotud Euroopa Komisjoniga. Välisasjade nõukogu tööd toetavad nõukogu peasekretariaat ja Euroopa välisteenistus.
Organisatsioon
A. Koosseis
1. Liikmed
Nõukogu kohtumisel osaleb igast liikmesriigist ministri tasandil esindaja, kellel on volitus võtta oma liikmesriigi valitsust siduvaid kohustusi (ELi lepingu artikli 16 lõige 2).
2. Eesistujariik
Nõukogu tööd juhib Euroopa Liidu eesistuja ametikohta täitva liikmesriigi esindaja, v.a välisasjade nõukogu puhul. Eesistujariik vahetub iga kuue kuu möödumisel järjekorras, mille nõukogu on ühehäälselt kindlaks määranud (ELi lepingu artikli 16 lõige 9). Nõukogu kõikide koosseisude (välja arvatud välisasjade nõukogu) puhul täidavad eesistuja rolli eelnevalt kindlaks määratud kolme liikmesriigi esindajad 18 kuu jooksul, seejuures tegutseb iga liige eesistujana kuus kuud.
Järgmise viie aasta jooksul on eesistujariikide järjekord järgmine: Rootsi ja Hispaania 2023. aastal, Belgia ja Ungari 2024. aastal, Poola ja Taani 2025. aastal, Küpros ja Iirimaa 2026. aastal ning Leedu ja Kreeka 2027. aastal. Euroopa Ülemkogu võib seda järjestust muuta (ELi toimimise lepingu artikli 236 punkt b).
3. Ettevalmistavad organid
Nõukogu tööd valmistab ette ja nõukogult saadud ülesandeid täidab liikmesriikide alalistest esindajatest koosnev komitee (COREPER) (ELi toimimise lepingu artikkel 240). COREPERi eesistuja ülesandeid täidab selle eesistujariigi esindaja, kes juhib ka üldasjade nõukogu tööd, s.t korralise eesistujariigi esindaja. Poliitika- ja julgeolekukomitee tööd (see komitee jälgib rahvusvahelist olukorda ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas) juhib aga liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrget esindajat esindav isik.
COREPER saab kokku iga nädal, et valmistada ette nõukogu tööd ja koordineerida kaasotsustamismenetlusega seonduvat tegevust parlamendiga. COREPER on jagatud kaheks rühmaks: COREPER I koosneb alaliste esindajate asetäitjatest, kes valmistavad ette tehnilisemaid valdkondi, nt põllumajandust, tööhõivet, haridust või keskkonda puudutavat tööd; COREPER II tegeleb „kõrgema tasandi“ poliitika valdkondadega, nagu välis-, majandus- ja rahapoliitika ning justiits- ja siseküsimused. COREPERi abistab ettevalmistavas töös kümmekond komiteed ja ligi sada valdkondlikku töörühma.
B. Tegevus
Valdkonnast sõltuvalt võtab nõukogu oma otsused vastu lihthäälteenamusega, kvalifitseeritud häälteenamusega või ühehäälselt (1.2.3) ja (1.2.4). Kui nõukogu teeb seadusandlikku tööd, on tema istungid avalikud (ELi lepingu artikli 16 lõige 8). Nõukogu peasekretäri nimetab nõukogu ELi toimimise lepingu artikli 240 alusel. Nõukogu istungid toimuvad Brüsselis ja Luxembourgis (aprilli, juuni ja oktoobri istungid). Praegu on nõukogul kümme koosseisu, millest kolm (üldasjad, välissuhted ning majandus- ja rahandusküsimused (ECOFIN)) kohtuvad regulaarselt.
1. Lihthäälteenamus
Lihthäälteenamus tähendab seda, et otsus loetakse vastuvõetuks, kui poolthääli on rohkem kui vastuhääli. Igal nõukogu liikmel on üks hääl. Seega saavutatakse lihthäälteenamus, kui poolt hääletavad 14 nõukogu liiget. Lihthäälteenamust kohaldatakse juhul, kui aluslepingus ei sätestata teisiti (ELi toimimise lepingu artikli 238 lõige 1). Seega on tegemist n-ö standardse otsustamismenetlusega. Praktikas kohaldatakse seda aga vaid väheste otsuste tegemisel: nõukogu kodukord, nõukogu peasekretariaadi töö korraldamine ja asutamislepingus sätestatud komiteede tegevust reguleerivad eeskirjad.
2. Kvalifitseeritud häälteenamus
a. Mehhanism
Nõukogu kvalifitseeritud häälteenamuse reegel on sätestatud Lissaboni lepingu artiklis 16 (lõike 4 esimene lõik). Selle artikli kohaselt peavad poolt hääletama vähemalt 55% nõukogu liikmetest, kes esindavad vähemalt 65% kogu ELi elanikkonnast. Praktikas tähendab see 27 liikmesriigist vähemalt 15 poolthäält. Juhtudel, kui ettepanek ei tule komisjonilt ega kõrgelt esindajalt, kohaldatakse suurendatud kvalifitseeritud häälteenamuse reeglit, mille kohaselt peavad poolt hääletama 72% nõukogu liikmetest (ja 27 liikmesriigist vähemalt 20), kes esindavad kogu ELi elanikkonnast vähemalt 65%.
b. Kohaldamisala
Lissaboni lepinguga laiendati kvalifitseeritud häälteenamusega tehtud otsuste kohaldamisala. See otsustusmenetlus võeti kasutusele 68 õigusliku aluse puhul (või laienes neile) ning see toimus enamasti seoses seadusandliku tavamenetluse kasutuselevõtmisega (sh paljud varasema kolmanda samba valdkonnad). Kvalifitseeritud häälteenamus on nõutav ka Euroopa Komisjoni presidendi ja liikmete, Euroopa Kontrollikoja liikmete, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Euroopa Regioonide Komitee liikmete ametisse nimetamiseks (1.2.3 ja 1.2.4).
3. Ühehäälsus
Ühehäälsus on vastavalt aluslepingule nõutav vaid vähestes valdkondades, näiteks maksustamine ja sotsiaalpoliitika. See võeti üle ka Lissaboni lepingusse. ELi lepingu artikli 48 lõikes 7 on nn üldine sillaklausel, mida kohaldatakse kõigi ELi poliitikavaldkondade suhtes ning mis teatavatel tingimustel annab võimaluse kalduda aluslepingutes algselt ette nähtud seadusandlikest menetlustest kõrvale. Seega võimaldab see nõukogul asendada teatavates küsimustes ühehäälselt otsustamise kvalifitseeritud häälteenamuse alusel otsustamisega. Sillaklauslid võimaldavad minna seadusandlikult erimenetluselt üle seadusandlikule tavamenetlusele ja ühehäälselt hääletamiselt kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamisele. Sillaklauslit saab siiski kasutada ainult siis, kui nõukogu või Euroopa Ülemkogu võtab selle kohta otsuse vastu ühehäälselt. Järelikult peavad kõik liikmesriigid olema enne sellise klausli kasutamist ühel meelel.
Oma 2018. aasta kõnes olukorrast Euroopa Liidus andis president Juncker teada sillaklauslite põhjalikust läbivaatamisest. Selle tulemusena on komisjon seni avaldanud neli teatist, mis käsitlevad ühist välis- ja julgeolekupoliitikat (september 2018), maksustamist (jaanuar 2019), energeetikat ja kliimat (aprill 2019) ning sotsiaalpoliitikat (2019).
Üldiselt püüab nõukogu saavutada ühehäälsust isegi juhtudel, kui see ei ole nõutav. See eelistus tuleneb 1966. aasta Luxembourgi kompromissist, mis võimaldas lahendada Prantsusmaa ja teiste liikmesriikide vahel tekkinud vaidluse, kui Prantsusmaa keeldus nõustumast teatavaid valdkondi puudutanud üleminekuga ühehäälsuselt kvalifitseeritud häälteenamusega otsustamisele. Kompromisstekstis on öeldud, et kui kvalifitseeritud häälteenamusega võib teha komisjoni ettepanekul põhineva otsuse, mille puhul on kaalul ühe või enama partneri väga olulised huvid, püüavad nõukogu liikmed saavutada mõistliku ajavahemiku jooksul lahendused, mille saavad heaks kiita kõik nõukogu liikmed, austades üheaegselt nii üksteise kui ka ühenduse huvisid.
Samalaadne lahendus leiti ka 1994. aastal, mil sõlmiti nn Ionnina kompromiss, et kaitsta liikmesriike, kes jäävad napilt allapoole blokeeriva vähemuse piiri. Kompromissis lepiti kokku, et kui need liikmesriigid teevad teatavaks oma kavatsuse hääletada nõukogus otsuse kvalifitseeritud häälteenamusega vastu võtmisel selle vastu, teeb nõukogu mõistliku ajavahemiku jooksul kõik endast oleneva, et leida enamiku liikmesriikide jaoks rahuldav lahendus.
ELi lepingu artikli 48 kohaselt on ühehäälsus vajalik aluslepingute muutmiseks ning seda on peetud 27 liikmesriigiga liidu reformimisel oluliseks takistuseks. Ühehäälsuse nõude ületamiseks on liikmesriigid sõlminud rahvusvahelisi lepinguid väljaspool ELi õiguskorda. See juhtus esimest korda eurokriisi tagajärjel, kui 2012. aastal võeti vastu majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping (fiskaalkokkulepe) ja Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) asutamisleping ning 2014. aastal valitsustevaheline kokkulepe osamaksete ühtsele kriisilahendusfondile üle kandmise ja ühiskasutusse võtmise kohta (ühtse kriisilahendusfondi leping). Vastavalt fiskaalkokkuleppe artikli 14 lõikele 3 kohaldati seda lepet alates jõustumise kuupäevast ainult nende riikide suhtes, kes olid selle ratifitseerinud. Kokkuleppe jõustumise tingimuseks oli selle ratifitseerimine ainult 12 euroala riigi, seega vähemuse poolt.
Euroopa tuleviku konverentsi ja COVID-19 pandeemia raames tegi Euroopa Parlament oma resolutsioonis ELi kooskõlastatud meetmete kohta võitluses COVID-19 pandeemia ja selle tagajärgede vastu ettepaneku „anda liidule suuremad volitused piiriüleste terviseohtude korral tegutsemiseks“ ning nõudis, et rakendataks „üldist sillaklauslit, et lihtsustada otsustusprotsessi kõigis küsimustes, mis võivad aidata praeguse tervishoiukriisi probleemidega toime tulla“. Oma 9. juuni 2022. aasta resolutsioonis konvendi kokkukutsumise kohta aluslepingute läbivaatamiseks esitas parlament nõukogule ettepanekud aluslepingute muutmiseks ELi lepingu artiklis 48 sätestatud tavalise läbivaatamismenetluse kohaselt. Pakutud muudatused võimaldaksid nõukogul teha asjakohastes valdkondades, näiteks sanktsioonide vastuvõtmisel ja hädaolukorra tekkimisel, otsuseid ühehäälsuse asemel kvalifitseeritud häälteenamusega.
Komisjoni president Ursula von der Leyen kinnitas Euroopa tuleviku konverentsi lõpuüritusel 9. mail 2022 peetud kõnes veel kord komisjoni valmisolekut rakendada kodanike tehtud ettepanekuid ühehäälsusel põhineva hääletamise ummikseisu ületamise kohta. Komisjon väitis, et „nüüd on meie ülesanne minna kõige otsemat teed, kasutades täielikult ära seda, mida saame teha aluslepingute raames, või muutes vajaduse korral aluslepinguid“. Euroopa Parlament võttis 11. juulil 2023 vastu resolutsiooni ELi aluslepingute üleminekuklauslite rakendamise kohta, milles tehakse ettepanek kasutada sillaklausleid teatavates prioriteetsetes poliitikavaldkondades, eelkõige ühises välis- ja julgeolekupoliitikas, energiapoliitikas ja keskkonnamõõtmega maksuküsimustes.
2023. aasta detsembris kordas komisjoni president, et komisjon peab aluslepingute reformimist endiselt oluliseks. 20. märtsi 2024. aasta teatises asus komisjon aga leebemale seisukohale, märkides, et ELi juhtimist saaks „kiiresti parandada, kasutades täiel määral ära kehtivate aluslepingute potentsiaali“, ning viitas aluslepingute muutmisel tekkivatele takistustele, mis tulenevad ühehäälsuse nõudest.
Eeva Pavy / Alexandru-George Moș