Diplomite vastastikune tunnustamine
Asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus on ühtse turu aluspõhimõtted. Nende rakendamine teeb võimalikuks ettevõtjate ja spetsialistide liikuvuse kogu ELi ulatuses. Nende vabaduste rakendamise eelduseks on liikmesriikides välja antud diplomite ja välisriigis omandatud kvalifikatsioonide üldine tunnustamine. Dokumentide ühtlustamiseks ja vastastikuseks tunnustamiseks on vastu võetud mitmesugused meetmed.
Õiguslik alus
Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELi toimimise leping) artiklid 26 ja 53.
Eesmärgid
Et iseendale tööandjaks olev isikud ja spetsialistid saaksid alustada tegevust mõnes teises liikmesriigis või osutada seal teenuseid ajutiselt, on vaja, et liikmesriigid tunnustaksid vastastikku teistes liikmesriikides välja antud diplomeid, tunnistusi ja muid kutsekvalifikatsiooni tõendavaid dokumente. Samuti tuleb kooskõlastada ja ühtlustada liikmesriikide õigusnormid, millega reguleeritakse pääsu ühele või teisele kutsealale.
Saavutused
ELi toimimise lepingu artikli 53 lõige 1 võimaldab vastastikku tunnustada diplomeid ja muid kvalifikatsioonitõendeid, mida liikmesriigid nõuavad juurdepääsuks reguleeritud kutsealadele. See hõlbustab asutamisvabadust ja teenuste osutamise vabadust. Samas märgitakse, et on vaja koordineerida liikmesriikide norme, mis käsitlevad iseenda tööandjana tegevuse alustamist ja tegutsemist. Sama artikli lõikes 2 on sätestatud, et erialadel, kus sellist ühtlustamist on keeruline läbi viia, sõltub vastastikune tunnustamine nendel aladel töötamise tingimuste kooskõlastamisest eri liikmesriikides. Ühtlustamisprotsessi on alates 1970. aastate keskpaigast kujundatud mitme direktiiviga. Nende direktiivide alusel on vastastikust tunnustamist käsitlevaid õigusakte kohandatud vastavalt eri olukordade vajadustele. Mõned kutsealad on õigusaktidega põhjalikumalt reguleeritud kui teised, kuid viimasel ajal on hakatud kasutama üldisemat lähenemisviisi.
A. Valdkonnapõhine lähenemisviis (kutsealade järgi)
1. Vastastikune tunnustamine pärast ühtlustamist
Ühtlustamine on olnud kiirem tervishoiusektoris – arusaadaval põhjusel, sest selle valdkonna kutsenõuded ja eriti väljaõpe ei ole riigiti väga erinev (erinevalt teistest kutsealadest). Seetõttu ei ole paljude kutsealade puhul (nt arstid, meditsiiniõed, veterinaararstid, ämmaemandad ja iseenda tööandjana tegutsevad kaubandusagendid) raske ühtsust saavutada. Kutsekvalifikatsioonide direktiiv (direktiiv 2005/36/EÜ) selgitas, lihtsustas ja ajakohastas olemasolevaid direktiive ning hõlmas arstide, hambaarstide, meditsiiniõdede, veterinaararstide, ämmaemandate, farmatseutide ja arhitektide reguleeritud kutsealad ühe seadusandliku tekstiga. Direktiivis täpsustatakse, kuidas vastuvõtvad liikmesriigid peaksid teises liikmesriigis (päritoluliikmesriigis) saadud kutsekvalifikatsioone tunnustama. Kutsekvalifikatsioonide tunnustamine hõlmab nii üldist tunnustamissüsteemi kui ka spetsiifilisi süsteeme iga eespool nimetatud kutseala jaoks. Tunnustamisel keskendutakse paljude muude aspektide hulgas kvalifikatsiooni tasemele, väljaõppele ja töökogemusele (nii üldises kui ka erialases mõttes). Direktiivi kohaldatakse ka transpordivaldkonna kutsekvalifikatsioonide suhtes ning kindlustusvahendajate ja vannutatud audiitorite suhtes. Neid kutsealasid reguleeriti varem eraldi direktiividega. 22. juunil 2011. aastal võttis komisjon vastu rohelise raamatu „Kutsekvalifikatsioonide direktiivi ajakohastamine“, milles tehti ettepanek kutsekvalifikatsioonide tunnustamise süsteeme reformida, et hõlbustada töötajate liikuvust ning viia kutseõpe vastavusse tööturu praeguste vajadustega. 19. detsembril 2011 avaldas komisjon ettepaneku kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi läbivaatamiseks. See oli vastus parlamendi 15. novembri 2011. aasta resolutsioonile ja põhines mitmesuguste konsultatsioonide tulemustel. Kõige tähtsamate ettepanekute hulka kuulusid Euroopa kutsekaardi kasutuselevõtt, koolituse miinimumnõuete ühtlustamine, seitsme kutseala, nimelt arhitekti, hambaarsti, arsti, meditsiiniõe, ämmaemanda, farmatseudi ja loomaarsti kutse automaatne tunnustamine ning siseturu infosüsteemi kasutuselevõtt, mis võimaldab teha diplomite tunnustamisel tõhustatud koostööd. Läbivaatamise peamised eesmärgid olid lihtsustada ja soodustada spetsialistide liikuvust ELis ning aidata leevendada mõnes liikmesriigis esinevat tööjõupuudust. Muudetud direktiiv (direktiiv 2013/55/EL) võeti vastu 20. novembril 2013. aastal.
COVID-19 pandeemia algusajal avaldas komisjon teatise tervishoiutöötajate kvalifikatsioonide vastastikuse tunnustamise hõlbustamise kohta ning rõhutas, kui tähtis on võimaldada tervishoiutöötajate vaba liikumine nii palju kui vähegi võimalik, et tagada patsientide ohutus.
2. Vastastikune tunnustamine ilma ühtlustamiseta
Muude kutsealade puhul on riigisiseste õigusnormide erinevused ühtlustamist takistanud. See raskendab vastastikuse tunnustamise saavutamist. Õigussüsteemide mitmekesisus on takistanud diplomite ja kvalifikatsioonide täielikku vastastikust tunnustamist, mis oleks taganud kohese asutamisvabaduse päritoluriigis omandatud diplomi alusel. Nõukogu 22. märtsi 1977. aasta direktiiviga 77/249/EMÜ anti juristidele juhuteenuste osutamise vabadus. Asutamisvabadus vastuvõtvas riigis eeldas aga siiski selle riigi diplomit. Märkimisväärne edasiminek saavutati 16. veebruari 1998. aasta direktiiviga 98/5/EÜ, milles sätestati, et ükskõik millise liikmesriigi diplomiga advokaat võib asuda tegutsema oma kutsealal teises liikmesriigis, kuigi vastuvõttev riik võib nõuda, et tema klientide esindamisel ja kaitsmisel kohtus assisteeriks teda kohalik advokaat. Pärast kolmeaastast neil tingimustel töötamist võib advokaat saada õiguse tegutseda oma kutsealal täies ulatuses, kui ta sooritab vastuvõtva riigi sobivustesti, ilma et ta peaks tegema kvalifikatsioonieksamit. Teiste direktiividega kohaldatakse sama põhimõtet muude kutsealade suhtes, näiteks maanteeveo-ettevõtjad, kindlustusagendid ja maaklerid, samuti juuksurid ja arhitektid.
B. Üldine lähenemisviis
Sektorite kaupa vastastikuse tunnustamise õigusaktide väljatöötamine (millega kaasneb mõnikord ulatuslikum riigisiseste õigusnormide ühtlustamine) on ajalooliselt olnud pikk ja väsitav protsess. Seetõttu tekkis vajadus luua üldine diplomite vastastikuse tunnustamise süsteem kõigi nende reguleeritud kutsealade puhul, mis ei ole konkreetse ELi õigusaktiga hõlmatud. Uus üldine lähenemisviis muutis vaatepunkti. Varem sõltus tunnustamine ühtlustamist sätestavate Euroopa Liidu normide olemasolust konkreetse reguleeritud kutseala või tegevuse puhul. Pärast üldise lähenemisviisi omaksvõtmist muutus kõigil reguleeritud kutsealadel vastastikune tunnustamine kehtivate normide alusel peaaegu automaatseks, ilma et oleks vaja valdkonnapõhiseid teiseseid õigusakte. Sellest alates kasutatakse ühtlustamist ja vastastikust tunnustamist paralleelselt, mõnel juhul üksteist täiendavana, järgides nii määrust kui ka direktiivi (nõukogu 3. detsembri 1992. aasta ja 15. juuli 1996. aasta resolutsioon kvalifikatsioonide ja kutsetunnistuste läbipaistvuse kohta). Vastuvõttev liikmesriik ei tohi keelata taotlejatele juurdepääsu asjaomasele kutsealale, kui neil on oma päritoluriigis nõutav kvalifikatsioon. Kui aga taotleja on läbinud lühema väljaõppe, kui kehtib vastuvõtvas riigis, võib vastuvõttev riik nõuda teatava kestusega erialast töökogemust, või kui väljaõppes esineb olulisi erinevusi, võib vastuvõttev riik nõuda taotleja valikul kas kohanemisaja või sobivustesti läbimist, välja arvatud juhul, kui kutseala eeldab riigisisese õiguse tundmist.
Sellest hoolimata esitas komisjon 2018. aasta mais ettepaneku võtta vastu nõukogu soovitus, et välismaal läbitud kõrg- ja keskharidusperioode tunnustataks vastastikku automaatselt. Nõukogu võttis selle soovituse 26. novembril 2018 vastu. See on oluline verstapost komisjoni püüdluses luua 2025. aastaks Euroopa haridusruum, kus toimub kogu ELis automaatne vastastikune tunnustamine ilma eraldi tunnustamismenetlusteta.
Kuigi on otsustatud luua 2025. aastaks Euroopa haridusruum, soovisid mõned liikmesriigid automaatset vastastikust tunnustamist kiiremini kasutusele võtta ja on leidnud piirkondadevahelisi lahendusi väljaspool ELi raamistikku. Beneluxi riigid (Belgia, Madalmaad ja Luksemburg) ning Balti riigid (Eesti, Läti ja Leedu) allkirjastasid 27. septembril 2021 diplomite automaatse tunnustamise lepingu.
Arvestades Venemaa sissetungi Ukrainasse, esitas komisjon 2022. aasta aprillis soovituse Ukrainast põgenevate inimeste kvalifikatsioonide tunnustamise kohta.
Euroopa Parlamendi roll
15. novembril 2011 võttis parlament vastu resolutsiooni kutsekvalifikatsioonide tunnustamise direktiivi rakendamise kohta. Parlament nõudis direktiivi ajakohastamist ja täiustamist ning ärgitas kasutama kõige tõhusamaid ja asjakohasemaid tehnoloogiaid. Parlament tegi ettepaneku võtta tunnustamise protsessi hõlbustamiseks kasutusele Euroopa kutsekaart kui ametlik dokument, mida tunnustavad kõik pädevad asutused.
Vastuseks parlamendi resolutsioonile esitas komisjon 19. detsembril 2011. aastal ettepaneku kutsekvalifikatsioonide direktiivi läbivaatamise kohta. Peeti edukad kolmepoolsed läbirääkimised. Parlament kindlustas, et viiakse sisse tema soovitatud muudatused, sh võetakse kasutusele vabatahtlik kutsekaart, luuakse hoiatusmehhanism, kehtestatakse selgemad normid osalise juurdepääsu kohta reguleeritud kutsealadele ja täpsustatakse keeleoskust reguleerivaid norme ning luuakse reguleeritud kutsealade vastastikuse hindamise mehhanism, et suurendada läbipaistvust. Selle tulemusel võeti 20. novembril 2013. aastal vastu direktiiv 2013/55/EL, millega muudetakse direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta. 2024. aasta veebruaris võtsid kaasseadusandjad vastu meetmed selle direktiivi parandamiseks, et võimaldada Rumeenia õenduskooli lõpetanute kvalifikatsiooni tunnustamist kogu ELis, ilma et tuleks tõendada erialast töökogemust selles valdkonnas.
Parlament võttis 2018. aasta jaanuaril vastu resolutsiooni direktiivi 2005/36/EÜ rakendamise kohta seoses kutsealateenuste reguleerimise ja reformimise vajadusega. Seejärel võtsid parlament ja nõukogu vastu proportsionaalsuse kontrolli direktiivi (direktiiv (EL) 2018/958), millega kehtestati ühtlustatud proportsionaalsuse kontroll, mida peavad tegema kõik liikmesriigid enne kutsealasid reguleerivate riigisiseste õigusnormide vastuvõtmist. Parlament kordas oma 25. oktoobri 2018. aasta resolutsioonis tehtud üleskutset edendada diplomite automaatset vastastikust tunnustamist.
2020. aasta novembris avaldas majandus-, teadus- ja elukvaliteedi poliitika osakond siseturu- ja tarbijakaitsekomisjoni taotlusel uuringu[1], milles analüüsiti riiklikke tegureid, mis takistavad ühtsel turul vaba liikumist, sealhulgas teenuste vaba liikumist ja juurdepääsu reguleeritud kutsealadele. Uuringus leiti, et erinevused kvalifikatsioonides, näiteks hariduse tasemes või selle omandamise kestuses, kutsekvalifikatsioonide tunnustamise õigusnormides ja haldusmenetlustes, mis on seotud juurdepääsuga kutseorganisatsioonidele, takistavad kutseteenuste vaba liikumist ühtsel turul.
Lisateavet selle teema kohta võib leida siseturu- ja tarbijakaitsekomisjoni veebisaidilt.
Barbara Martinello