Euroopa Liidu õiguse allikad ja kohaldamisala

Euroopa Liidul on juriidilise isiku staatus ja tal on omaette õiguskord, mis on rahvusvahelisest õigusest eraldiseisev. ELi õigusel on lisaks otsene või kaudne mõju liikmesriikide õigusaktidele, ning sellest saab liikmesriikide õigussüsteemi osa. Euroopa Liit on ise õigusallikas. Õiguskord on tavaliselt jaotatud esmaseks õiguseks (aluslepingud ja õiguse üldpõhimõtted), teiseseks õiguseks (põhineb aluslepingutel) ja täiendavaks õiguseks.

Liidu õiguse allikad ja hierarhia

• Euroopa Liidu leping (edaspidi „ELi leping“, Euroopa Liidu toimimise leping (edaspidi „ELi toimimise leping“) ja nende protokollid (37 protokolli, kaks lisa ja 65 deklaratsiooni, mis on lisatud aluslepingutele, et täpsustada üksikasju, kuid mida ei ole õigusakti teksti lisatud) 1.1.5;
• Euroopa Liidu põhiõiguste harta 4.1.2;
• Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamisleping (Euratom) on endiselt eraldi lepinguna kehtiv;
• rahvusvahelised lepingud 5.2.1;
• liidu õiguse üldpõhimõtted;
• teisesed õigusaktid.

Euroopa Liit on õigusriigi põhimõttel rajanev liit, kes on loonud õiguskaitsevahendite ja menetluste täieliku süsteemi, mille eesmärk on võimaldada Euroopa Liidu Kohtul kontrollida ELi institutsioonide õigusaktide seaduslikkust (ELi toimimise lepingu artikkel 263). Normide hierarhia kõrgeimal tasandil on aluslepingud ja üldpõhimõtted (esmane õigus). Lissaboni lepingu jõustumise (1. detsember 2009) tulemusena on samaväärseks tunnistatud ka põhiõiguste harta. Euroopa Liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud on esmasele õigusele allutatud. Sellest allpool asuva tasandi moodustab teisene õigus, mis kehtib üksnes juhul, kui see on hierarhias temast kõrgemal olevate normidega kooskõlas. ELi õiguse ülimuslikkuse doktriin on liidu õiguskorra alustala ning selle eesmärk on tagada liidu õiguse ühtsus ja järjepidevus. Euroopa Liidu Kohus rõhutab ametlikult, et ELi õigusel on riigisisese õiguse suhtes absoluutne ülimuslikkus ning liikmesriikide kohtud peavad seda oma otsuste tegemisel arvesse võtma. Ta on alati võtnud endale lõpliku instantsi rolli liidu ja riigisisese õiguse vahelise suhte kindlaksmääramisel. Märgilise tähtsusega kohtuasjades van Gend en Loos vs. Nederlandse Administratie der Belastingen ja Costa vs. ENEL töötas Euroopa Liidu Kohus välja ELi õiguse vahetu õigusmõju ja ülimuslikkuse alusdoktriini. Euroopa Liidu Kohus kinnitas neid doktriine hilisemates kohtuasjades. Eelkõige väitis ta kohtuotsuses Internationale Handelsgesellschaft, et liidu õigus on ülimuslik isegi liikmesriikide põhiseadustega tagatud põhiõiguste suhtes.

Eesmärgid

Luua liidu õiguskord, mis võimaldab täita aluslepingutes seatud eesmärke.

ELi õiguse allikad

A. Euroopa Liidu esmane õigus 1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4, 1.1.5, 4.1.2

B. Euroopa Liidu teisene õigus

1. Üldist

Liidu õigusaktid on loetletud ELi toimimise lepingu artiklis 288. Need on määrused, direktiivid, otsused, soovitused ja arvamused. Euroopa Liidu institutsioonid võivad neid õigusakte vastu võtta ainult siis, kui neile on selleks aluslepingutega vastav pädevus antud. Pädevuse andmise põhimõte, mis reguleerib liidu pädevuse piire, on selgelt sätestatud ELi lepingu artikli 5 lõikes 1. ELi toimimise lepingus täpsustatakse liidu pädevuse ulatust ning see liigitatakse kolme kategooriasse: ainupädevus (artikkel 3), jagatud pädevus (artikkel 4) ja toetav pädevus (artikkel 6), seejuures võtab EL meetmeid liikmesriikide poliitikameetmete toetamiseks või täiendamiseks. Kolme liiki pädevuse vastavad valdkonnad on selgelt kindlaks määratud ELi toimimise lepingu artiklites 3, 4 ja 6. Kui institutsioonidel puuduvad aluslepingutega ette nähtud eesmärgi saavutamiseks vajalikud volitused, võivad nad kohaldada ELi toimimise lepingu artiklit 352 ja võtta vastu kohased sätted.

Institutsioonid võtavad vastu ainult ELi toimimise lepingu artiklis 288 loetletud õigusakte. Ainsaks erandiks on ühine välis-, julgeoleku- ja kaitsepoliitika, mille puhul jätkatakse valitsustevaheliste menetluste kasutamist. Selles valdkonnas on ühisstrateegiad, ühismeetmed ja ühised seisukohad asendatud üldsuuniste ning otsustega, milles määratletakse liidu võetavad meetmed ja esitatavad seisukohad ning nende elluviimise kord (ELi lepingu artikkel 25).

Lisaks nendele on veel mitut liiki meetmeid, nagu soovitused, teatised ning institutsioonide korralduse ja tööga seotud aktid (sealhulgas institutsioonidevahelised kokkulepped), mille nimetus, struktuur ja õiguslik mõju tulenevad aluslepingute eri sätetest või nende kohaldamisel kehtestatud normidest.

2. Liidu teiseste õigusnormide hierarhia

Teiseste õigusnormide hierarhia on kehtestatud ELi toimimise lepingu artiklitega 289, 290 ja 291, luues eristuse seadusandlike aktide, delegeeritud õigusaktide ja rakendusaktide vahel. Seadusandlikud aktid on õigusaktid, mis võetakse vastu seadusandliku tavamenetluse või erimenetluse teel. Delegeeritud õigusaktid on aga muud kui seadusandlikud aktid, mis on üldkohaldatavad ning täiendavad või muudavad seadusandliku akti teatavaid mitteolemuslikke osi. Kõnealuste aktide vastuvõtmise õiguse võib komisjonile delegeerida seadusandja (parlament ja nõukogu). Seadusandlikus aktis määratakse kindlaks volituste delegeerimise eesmärgid, sisu, ulatus ja kestus ning vajaduse korral kiirmenetluse kord. Peale selle määrab seadusandja kindlaks delegeerimise tingimused, mis võivad olla ühelt poolt õigus delegeerimine tagasi võtta ja teiselt poolt õigus esitada vastuväiteid.

Rakendusaktid võtab tavaliselt vastu komisjon, kellele on rakendamisvolitused antud õiguslikult siduvate aktidega, mille rakendamiseks on vaja ühetaolisi tingimusi. Üksnes nõuetekohaselt põhjendatud erijuhtudel ning ühise välis- ja julgeolekupoliitika valdkonnas võtab rakendusaktid vastu nõukogu. Kui alusakt on vastu võetud seadusandliku tavamenetluse kohaselt, võib Euroopa Parlament või nõukogu igal ajal komisjonile teatada, et tema arvates ületab rakendusakti eelnõu alusaktis sätestatud rakendamisvolitusi. Sellisel juhul peab komisjon kõnealuse akti eelnõu läbi vaatama.

3. Liidu mitmesugused teisesed õigusaktid

a. Määrus

Määrus on üldkohaldatav akt, mis on tervikuna siduv ja vahetult kohaldatav ning mida peavad täielikult järgima kõik, kelle suhtes see kehtib (eraisikud, liikmesriigid, liidu institutsioonid). Määrus on vahetult kohaldatav kõigis liikmesriikides alates jõustumisest (määruses kindlaksmääratud kuupäeval või tavaliselt kahekümnendal päeval pärast Euroopa Liidu Teatajas avaldamist) ilma, et selle ülevõtmiseks oleks vaja riigisiseseid õigusakte.

Määruse eesmärk on tagada liidu õiguse ühetaoline kohaldamine kõigis liikmesriikides. Ühtlasi muudab määrus kohaldamatuks riigisisesed normid, mis on vastuolus määruse oluliste klauslitega.

b. Direktiiv

Direktiiv on saavutatava tulemuse osas siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud (see võib olla adresseeritud ühele või mitmele liikmesriigile või kõikidele liikmesriikidele), kuid jätab vormi ja meetodite valiku sellele riigile. Riigi seadusandjal tuleb võtta vastu liikmesriigi õigusse ülevõtmise akt (ehk nn riiklik rakendusmeede), millega kohandatakse liikmesriigi õigust vastavalt direktiivis kehtestatud eesmärkidele. Kodanikule antakse õigused ja pannakse kohustused alles siis, kui on vastu võetud ülevõtmise akt. Liikmesriikidel on ülevõtmiseks teatav vabadus, mis annab võimaluse võtta arvesse konkreetseid asjaolusid riigis. Ülevõtmine peab aset leidma direktiivis kehtestatud tähtajaks. Direktiivi ülevõtmisel peavad liikmesriigid tagama liidu õiguse tõhusa toimimise kooskõlas ELi lepingu artikli 4 lõikes 3 nimetatud lojaalse koostöö põhimõttega.

Põhimõtteliselt ei ole direktiivid vahetult kohaldatavad. Euroopa Liidu Kohus on aga siiski teinud otsuse, mille kohaselt võib direktiivide üksikutel sätetel olla liikmesriigis erandkorras vahetu mõju, ilma et liikmesriik oleks selleks eelnevalt ülevõtmisakti vastu võtnud, juhul kui a) direktiivi ei ole riigi õigusse üle võetud või on see üle võetud puudulikult, b) direktiivi sätted on tingimusteta ning piisavalt selged ja täpsed ning c) direktiivi sätetega antakse üksikisikutele õigusi.

Kui need tingimused on täidetud, võivad üksikisikud suhetes riigiasutustega direktiivi sätetele viidata. Kuid isegi juhul, kui asjaomase sättega ei anta üksikisikule õigusi ning täidetud on ainult esimene ja teine tingimus, on liikmesriigi ametivõimudel kohustus ülevõtmata direktiivi arvesse võtta. Selline kohtupraktika toetub peamiselt kasuliku mõju, aluslepinguga vastuollu minevate teguviiside tõkestamise ja õiguskaitse argumentidele. Teisalt ei või aga üksikisik kasutada ülevõtmata direktiivi otsest mõju teise üksikisiku vastu (nn horisontaalne mõju) (Faccini Dori vs. Recreb Srl, kohtuasi C-91/92, punkt 25).

Kooskõlas Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktikaga (Francovich, liidetud kohtuasjad C-6/90 ja C-9/90) on üksikisikul õigus nõuda tekkinud kahju hüvitamist liikmesriigilt, kes ei järgi liidu õigust. Ülevõtmata või puudulikult ülevõetud direktiivi korral on võimalik selline kaebus esitada, kui a) direktiivi eesmärk on anda üksikisikule õigusi, b) õiguste sisu on võimalik kindlaks teha direktiivi sätete alusel ning c) direktiivi ülevõtmise kohustuse täitmata jätmise ja üksikisikule tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos. Liikmesriiki võib pidada vastutavaks ilma, et selleks peaks tõendama tema süüd.

c. Otsused, soovitused ja arvamused

Otsus on tervikuna siduv. Kui otsuses täpsustatakse selle adressaadid (liikmesriigid, füüsilised või juriidilised isikud), on see siduv ainult nimetatud adressaatidele. Otsuse eesmärk on õiguslikult reguleerida otsusest mõjutatud isikute konkreetseid olukordi. Üksikisik saab kasutada liikmesriigile adresseeritud otsusega antud õigusi ainult siis, kui liikmesriik on võtnud vastu ülevõtmise akti. Otsused võivad olla vahetult kohaldatavad samadel tingimustel kui direktiivid.

Soovituste ja arvamustega ei kehtestata adressaatidele õigusi ega kohustusi, kuid nendega võidakse anda juhiseid liidu õiguse tõlgendamise ja sisu kohta.

Kuna ELi toimimise lepingu artikli 263 alusel liikmesriikide vastu esitatud hagid peavad puudutama ELi institutsioonide, organite või asutuste poolt vastu võetud õigusakte, puudub Euroopa Liidu Kohtul pädevus liikmesriikide esindajate otsuste üle, näiteks seoses ELi asutuste asukoha kindlaksmääramisega. Vastavalt Euroopa Kohtu 14. juuli 2022. aasta otsusele, mis käsitleb Euroopa Ravimiameti (EMA) ümberpaigutamist[1], ei allu aktid, mille on vastu võtnud liikmesriikide esindajad, kes ei ole nõukogu liikmed, vaid nende valitsuste esindajad, kes teostavad seega kollektiivselt liikmesriikide pädevust, liidu kohtute kontrollile. Euroopa Kohus otsustas, et ELi toimimise lepingu artiklit 341 kohaldatakse üksnes institutsioonide, mitte aga liidu organi või asutuse asukoha määramise suhtes. Liidu asutuste asukoha kindlaksmääramise pädevus on liidu seadusandjal, kes peab selleks tegutsema aluslepingute asjakohastes sätetes ette nähtud korras. Kõnealune otsus oli mittesiduv poliitilise koostöö meede, mis ei saa piirata liidu seadusandja kaalutlusõigust. Selles mõttes ei saa otsus piirata liidu seadusandja või Euroopa Parlamendi kaalutlusõigust.

4. Pädevusi, menetlusi, õigusaktide jõustamist ja kohaldamist reguleerivad sätted

a. Seadusandlik pädevus, algatusõigus ja seadusandlikud menetlused: 1.3.2, 1.3.6, 1.3.8 ja 1.2.3

Parlament, nõukogu ja komisjon osalevad liidu õigusaktide vastuvõtmises vähemal või rohkemal määral, olenevalt õiguslikust alusest. Parlament võib paluda komisjonil esitada seadusandlikud ettepanekud talle ja nõukogule.

b. Liidu õigusaktide rakendamine

Esmase õiguse kohaselt on ELil ainult piiratud rakendamisvolitused ning seetõttu rakendavad liidu õigust tavaliselt liikmesriigid. ELi toimimise lepingu artikli 291 lõikes 1 lisatakse, et „liikmesriigid võtavad vastu kõik siseriikliku õiguse meetmed, mis on vajalikud liidu õiguslikult siduvate aktide rakendamiseks“. Kui liidu õiguslikult siduvate aktide rakendamiseks on vaja ühetaolisi tingimusi, teostab komisjon oma rakendamisvolitust (ELi toimimise lepingu artikli 291 lõige 2).

c. Õigusakti liigi valik

Paljudel juhtudel näevad aluslepingud ette nõutava õigusakti vormi. Mitmetes sätetes ei ole aga täpset õigusakti liiki ette nähtud. Selliste juhtude kohta on ELi toimimise lepingu artikli 296 esimeses lõigus sätestatud, et institutsioonid otsustavad vastuvõetava õigusakti liigi igal üksikjuhul eraldi, „lähtudes kohaldatavast menetlusest ja proportsionaalsuse põhimõttest“.

C. Liidu õiguse üldpõhimõtted ja põhiõigused

Aluslepingutes viidatakse väga harva liidu õiguse üldpõhimõtetele. Need põhimõtted on peamiselt välja kujunenud Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktika põhjal (õiguskindluse, institutsioonilise tasakaalu, õiguspärase ootuse jm põhimõtted). Euroopa Liidu Kohtu kohtupraktikast on saanud alguse ka põhiõiguste tunnustamine liidu õiguse üldpõhimõtetena. Seda kohtupraktikat kajastab nüüd ELi lepingu artikli 6 lõige 3, milles viidatakse Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga tagatud ja liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartast tulenevatele põhiõigustele (4.1.2).

D. ELi poolt ELi toimimise lepingu artiklite 216 ja 217 alusel sõlmitud rahvusvahelised lepingud

Liit võib sõlmida oma pädevuse piires välislepinguid kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega (ELi toimimise lepingu artikli 216 lõige 1). Sõlmitud lepingud on siduvad liidule ja liikmesriikidele ning need on liidu õiguskorra lahutamatu osa (ELi toimimise lepingu artikli 216 lõige 2). ELi toimimise lepingu artikli 217 kohaselt võib EL sõlmida lepinguid, millega luuakse assotsiatsioon, mis hõlmab vastastikuseid õigusi ja kohustusi, ühismeetmeid ja erimenetlust. Selle sätte kohaselt sõlmiti ühelt poolt Euroopa Liidu ja Euroopa Aatomienergiaühenduse ning teiselt poolt Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi vaheline kaubandus- ja koostööleping. 28. aprillil 2021 andis parlament oma nõusoleku vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 6 punktile a.

Euroopa Liidu Kohtu praktika kohaselt on rahvusvaheline õigus (teisese) ELi õiguse suhtes ülimuslik: „Samuti tuleb meenutada, et ELTL artikli 216 lõike 2 kohaselt seovad liidu sõlmitud rahvusvahelised lepingud liidu institutsioone ning seega on need liidu õigusaktide suhtes ülimuslikud“.

E. Sõltumatud eksperditeadmised ja parem õigusloome

Aastal 2004 asutas parlament viis poliitikaosakonda, mis pakuvad komisjonide ja teiste parlamendi organite taotlusel kõrgetasemelisi sõltumatuid ekspertteadmisi, analüüse ja poliitilisi nõuandeid. Selline sõltumatu uurimistöö, mis ühendab Euroopa Parlamendi liikmeid, akadeemilisi ringkondi ja kodanikke, peaks käima kaasas iga seadusandliku algatusega alates nende kavandamisest kuni nende rakendamise hindamiseni. See peaks aitama kaasa õigusaktide kõrgele kvaliteedile ja nende tõlgendamisele, mis on ettevalmistava töö lahutamatu osa[2].

Optimaalsed ELi õigusaktidvõivad tuua kasu üle 2 200 miljardi euro aastas. Euroopa Parlamendi jaoks läbiviidud uuringud näitasid, et konkreetsete siseturu algatustega oleks võimalik saavutada kasu, mis kaupade vaba liikumise puhul on 386 miljardit eurot, tolliliidu puhul 189 miljardit eurot, teenuste vaba liikumise puhul 289 miljardit eurot ja digitaalse ühtse turu puhul 177 miljardit eurot.

Institutsioonidevaheline parema õigusloome kokkulepe hõlmab iga-aastast ja mitmeaastast programmitööd ning poliitikatsükli kõiki aspekte. Samuti sätestatakse selles institutsioonide erinevad kohustused võtta vastu kvaliteetsed, tõhusad, tulemuslikud, lihtsad ja selged ELi õigusaktid, mis väldivad ülereguleerimist ja tarbetut koormust üksikisikutele, riigiasutustele ja ettevõtjatele, eelkõige väikestele ja keskmise suurusega ettevõtjatele.

Euroopa Parlamendi tellitud hiljutine uuring näitab siiski, et sõltumatute teadusuuringute kaasamist tuleb 1) parandada ELi strateegiate[3] väljatöötamise ja kavandamise etapis, sealhulgas lühendades viivitusi seadusandlike reformide elluviimisel, 2) kohaldada võrdselt kõigi seadusandlike algatuste suhtes (nt erandid kiireloomuliste ettepanekute puhul vähendavad ELi õigusaktide kvaliteeti olulistes valdkondades) ning 3) kohaldada võrdselt ELi õiguse mõju hindamise suhtes, mille kvantitatiivset mõju ei ole praegu andmete kogumise puudumise tõttu oluliselt hinnatud[4].

Euroopa Parlamendi roll

ELi lepingu artikli 14 lõike 1 kohaselt täidab Euroopa Parlament koos nõukoguga seadusandja (seadusandliku tavamenetluse kaudu) ja eelarve kinnitaja (ELi toimimise lepingu artikli 314 kohase seadusandliku erimenetluse kaudu) ülesandeid. Euroopa Parlament tegeleb samuti seadusandliku menetluse lihtsustamise, õigusaktide koostamise kvaliteedi parandamise ja tõhusamate karistuste kohaldamisega nende liikmesriikide suhtes, kes ei järgi liidu õigust. Komisjoni iga-aastases töö- ja õigusloome kavas esitatakse peamised poliitilised prioriteedid ja määratakse kindlaks konkreetsed meetmed (seadusandlikud või muud kui seadusandlikud meetmed) nende prioriteetide praktiliseks rakendamiseks. Euroopa Parlament osaleb reaalselt uute õigusaktide loomisel, kuna ta vaatab läbi Euroopa Komisjoni iga-aastase tööprogrammi ja osutab, millised õigusaktid oleksid otstarbekad.

Euroopa Liit, saanud juriidilise isiku staatuse, võib sõlmida rahvusvahelisi lepinguid (ELi toimimise lepingu artiklid 216–217). Kõigi lepingute puhul, mis sõlmitakse ühise kaubanduspoliitika valdkonnas, samuti kõigis neis valdkondades, mille suhtes kohaldatakse seadusandlikku tavamenetlust, on nõutav Euroopa Parlamendi nõusolek (ELi toimimise lepingu artikli 218 lõike 6 punkt a). Näiteks andis Euroopa Parlament 28. aprillil 2021 oma nõusoleku ELi ja Ühendkuningriigi vahelisele kaubandus- ja koostöölepingule. On ka juhtumeid, kus parlament on näidanud, et tõsiste kahtluste korral ei peljata vetoõiguse kasutamist. Nii näiteks lükati 2012. aastal tagasi võltsimisvastane kaubandusleping (ACTA).

Juulis 2022 võttis parlament vastuseks komisjoni teatisele „Parem õigusloome: ühendatud jõududega parema õigusloome poole“ vastu algatusraporti.

Euroopa Parlamendi poliitikaosakondade tellitud uuring näitab vajadust reformi järele, et edendada ELis paremat õigusloomet ja reguleerimist[5]. Uuring näitab ka, et ELi õigusaktide koostamise ja struktuuri reformimine võib kasuks tulla, et näidata selgemalt nende kasulikkust ja hõlbustada õigusaktide digitaalset kasutamist ELi kodanike poolt[6]. Hiljutises uuringus õiguse ja IKT kohta soovitatakse ELi õigussüsteemi, sealhulgas selle allikate, järkjärgulist digitaliseerimist.[7]

 

Udo Bux / Mariusz Maciejewski

05-2024