Tutkintotodistusten vastavuoroinen tunnustaminen
Sijoittautumisvapaus ja palvelujen tarjoamisen vapaus ovat sisämarkkinoiden kulmakiviä ja mahdollistavat yritysten ja ammattihenkilöiden liikkuvuuden kaikkialla EU:ssa. Näiden vapauksien toteutuminen edellyttää, että kansallisesti myönnetyt tutkintotodistukset ja pätevyydet tunnustetaan yleisesti. Yhdenmukaistamista ja vastavuoroista tunnustamista on pyritty edistämään useiden eri toimien avulla.
Oikeusperusta
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 26 ja 53 artikla
Tavoitteet
Jotta itsenäiset ammatinharjoittajat ja ammattihenkilöt voivat sijoittautua toiseen jäsenvaltioon tai tarjota tilapäisesti palvelujaan toisessa jäsenvaltiossa, eri jäsenvaltioissa myönnetyt tutkinto- ja muut todistukset sekä muut kelpoisuutta osoittavat asiakirjat on tunnustettava vastavuoroisesti. Kaikki eri ammattien harjoittamisoikeutta koskevat kansalliset säännökset on sovitettava yhteen ja yhdenmukaistettava.
Saavutukset
SEUT:n 53 artiklan 1 kohdan määräykset mahdollistavat kussakin jäsenvaltiossa säänneltyjen ammattien harjoittamiseksi vaadittavien tutkintotodistusten ja muiden kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisen tunnustamisen, jotta voidaan edistää sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta. Siinä todetaan myös, että itsenäiseksi ammatinharjoittajaksi ryhtymistä ja sellaisena toimimista koskevia kansallisia määräyksiä on sovitettava yhteen. Artiklan 2 kohdassa vastavuoroinen tunnustaminen asetetaan riippuvaiseksi näiden ammattien harjoittamisen edellytysten yhteensovittamisesta eri jäsenvaltioissa, jos yhdenmukaistaminen on vaikeaa. Yhdenmukaistamista on edistetty lukuisilla direktiiveillä 1970-luvun puolivälistä lähtien. Vastavuoroista tunnustamista koskevaa lainsäädäntöä on näin mukautettu erilaisiin tilanteisiin. Lainsäädäntö on joillakin ammattialoilla täydellisempää kuin toisilla, ja sen antamisessa on viime aikoina sovellettu yleisempää lähestymistapaa.
A. Alakohtainen lähestymistapa (ammateittain)
1. Vastavuoroinen tunnustaminen yhdenmukaistamisen jälkeen
Yhdenmukaistaminen on edennyt nopeimmin terveydenhuoltoalalla, koska ammatin harjoittamista koskevat vaatimukset ja erityisesti koulutus vaihtelevat vain vähän maasta toiseen (verrattuna muihin ammattialoihin). Tämän vuoksi yhdenmukaistamisessa ei ole ollut juurikaan vaikeuksia monien ammattien kohdalla (esim. lääkärit, sairaanhoitajat, eläinlääkärit, kätilöt ja itsenäiset kauppaedustajat). Ammattipätevyyden tunnustamisesta annetulla direktiivillä (direktiivi 2005/36/EY) selkeytettiin, yksinkertaistettiin ja nykyaikaistettiin voimassa olevia direktiivejä ja yhdistettiin lääkärin, hammaslääkärin, sairaanhoitajan, eläinlääkärin, kätilön, proviisorin ja arkkitehdin säänneltyjä ammatteja koskevat säännökset yhdeksi säädökseksi. Direktiivissä määritellään, kuinka vastaanottavan jäsenvaltion olisi tunnustettava toisessa jäsenvaltiossa (kotijäsenvaltiossa) hankittu ammattipätevyys. Ammattipätevyyden tunnustaminen käsittää sekä yleisen tunnustamisjärjestelmän että edellä mainittuja ammatteja koskevia ammattikohtaisia järjestelmiä. Tunnustamisessa keskitytään muun muassa pätevyyden, koulutuksen ja ammattikokemuksen tasoon (yleisen ja erityispätevyyden kannalta). Direktiiviä sovelletaan myös ammattipätevyyteen liikenteen, vakuutusedustuksen ja lakisääteisen tilintarkastuksen aloilla. Näiden alojen ammatteja säänneltiin aiemmin erityisdirektiiveillä. Komissio julkaisi 22. kesäkuuta 2011 vihreän kirjan ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin uudistamisesta. Siinä se ehdotti ammattipätevyyden tunnustamisjärjestelmien uudistusta ja erityisesti helpotti työntekijöiden liikkuvuutta ja mukautti koulutusta ja työmarkkinoiden nykyisiä vaatimuksia. Joulukuun 19. päivänä 2011 komissio esitti ehdotuksen ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin muuttamisesta monien eri kuulemisten tulosten perusteella ja vastauksena parlamentin 15. marraskuuta 2011 antamaan päätöslauselmaan. Tärkeimmät ehdotukset olivat seuraavat: eurooppalaisen ammattikortin käyttöönotto, koulutusta koskevien vähimmäisvaatimusten yhdenmukaistaminen, seitsemän ammatin automaattinen tunnustaminen (arkkitehdit, hammaslääkärit, lääkärit, sairaanhoitajat, kätilöt, proviisorit ja eläinlääkärit) sekä tutkintojen tunnustamista koskevan yhteistyön lisäämisen mahdollistavan sisämarkkinoiden tietojenvaihtojärjestelmän käyttöönotto. Muuttamisen tärkeimmät tavoitteet olivat ammattihenkilöiden liikkuvuuden helpottaminen ja lisääminen EU:ssa ja joidenkin jäsenvaltioiden työvoimapulan lievittäminen. Tarkistettu direktiivi (direktiivi 2013/55/EU) annettiin 20. marraskuuta 2013.
Komissio antoi covid-19-pandemian alussa tiedonannon, joka sisältää ohjeita terveydenhuoltoalan työntekijöiden tutkintojen vastavuoroisen tunnustamisen helpottamisesta ja jossa korostetaan näiden työntekijöiden mahdollisimman kattavan vapaan liikkuvuuden merkitystä potilasturvallisuuden varmistamiseksi.
2. Vastavuoroinen tunnustaminen ilman yhdenmukaistamista
Muilla ammattialoilla yhdenmukaistaminen ei ole ollut mahdollista kansallisissa säännöissä olevien erojen vuoksi. Tämän vuoksi vastavuoroinen tunnustaminen on ollut haastavampaa. Kansallisten oikeusjärjestelmien erot ovat estäneet tutkintotodistusten ja ammattipätevyyksien täydellisen vastavuoroisen tunnustamisen, joka takaisi välittömästi vapaan sijoittautumisen kotijäsenvaltion antaman tutkintotodistuksen perusteella. Maaliskuun 22. päivänä 1977 annetussa neuvoston direktiivissä 77/249/ETY säädettiin asianajajien vapaudesta tarjota satunnaisesti palveluja. Vapaa sijoittautuminen edellytti kuitenkin vastaanottajavaltion myöntämää tutkintotodistusta. Sijoittautumisvapaus eteni merkittävästi 16. helmikuuta 1998 annetun direktiivin 98/5/EY ansiosta. Siinä säädettiin, että asianajaja, jolla on jossakin jäsenvaltiossa myönnetty tutkintotodistus, voi sijoittautua toiseen jäsenvaltioon ja harjoittaa siellä ammattiaan, mutta vastaanottava valtio voi vaatia, että asianajaja työskentelee yhdessä paikallisen asianajajan kanssa edustaessaan tai puolustaessaan asiakastaan oikeudessa. Harjoitettuaan näin ammattiaan kolmen vuoden ajan asianajaja saa vastaanottajavaltion määräämän kelpoisuuskokeen läpäistyään täydet ammatinharjoittamisoikeudet ilman että hänen täytyy suorittaa pätevöitymistutkinto. Muissa direktiiveissä on sovellettu vastaavaa periaatetta muihin ammatteihin, kuten maanteiden tavaraliikenteen harjoittajiin, vakuutusasiamiehiin ja vakuutuksenvälittäjiin sekä kampaajiin ja arkkitehteihin.
B. Yleinen lähestymistapa
Vastavuoroista tunnustamista koskevan alakohtaisen lainsäädännön laatiminen, johon liittyy toisinaan myös laajempi kansallisten sääntöjen yhdenmukaistaminen, on perinteisesti ollut pitkä ja aikaa vievä prosessi. Tästä syystä tarvittiin yleistä tutkintotodistusten vastavuoroista tunnustamisjärjestelmää, joka koskee kaikkia säänneltyjä ammatteja, jotka eivät ole unionin erityislainsäädännön alaisia. Uusi yleinen lähestymistapa muutti näkökulmaa. Ennen ”tunnustaminen” edellytti, että oli hyväksytty kyseisen säännellyn ammatin tai toiminnan ”yhdenmukaistamista” koskevia EU:n säännöksiä. Nyt ”vastavuoroisesta tunnustamisesta” tuli lähes automaattista: tunnustaminen tapahtuu vakiintuneiden sääntöjen mukaisesti kaikkien säänneltyjen ammattien alalla ilman erityistä alakohtaista johdettua oikeutta. ”Yhdenmukaistamista” ja ”vastavuoroista tunnustamista” on sittemmin käytetty rinnakkain, ja toisinaan on käytetty samaan aikaan sekä asetusta että direktiiviä (neuvoston päätöslauselmat 3. joulukuuta 1992 ja 15. heinäkuuta 1996 ammatillisten tutkintojen ja ammatillisen koulutuksen tutkintotodistusten selkeydestä). Vastaanottava jäsenvaltio ei voi evätä hakijalta oikeutta toiminnan harjoittamiseen, jos tällä on kotijäsenvaltion myöntämä, kyseisen alan ammatillisen pätevyyden osoittava asiakirja. Jos hakijan saaman koulutuksen kesto on ollut lyhyempi kuin vastaanottavassa jäsenvaltiossa, jäsenvaltio voi vaatia tietyn pituista ammattikokemusta. Jos koulutuksessa on oleellisia eroja, vastaanottavan jäsenvaltion on annettava hakijalle mahdollisuus valita joko sopeutumisaika tai kelpoisuuskoe, paitsi jos toiminnan harjoittaminen edellyttää kansallisen lainsäädännön tuntemusta.
Toukokuussa 2018 komissio antoi kuitenkin ehdotuksen neuvoston suositukseksi, jolla pyritään edistämään ulkomailla suoritettujen korkea-asteen ja keskiasteen opintojaksojen automaattista vastavuoroista tunnustamista. Neuvosto hyväksyi suosituksen 26. marraskuuta 2018, ja se on merkittävä virstanpylväs komission pyrkimyksissä luoda vuoteen 2025 mennessä eurooppalainen koulutusalue, johon liittyy automaattinen vastavuoroinen tunnustaminen koko unionissa ilman erillisiä tunnustamismenettelyjä.
Huolimatta sitoutumisesta eurooppalaisen koulutusalueen luomiseen vuoteen 2025 mennessä jotkut jäsenvaltiot pyrkivät toteuttamaan automaattisen vastavuoroisen tunnustamisen nopeammin, ja ne ovat löytäneet unionin kehyksen ulkopuolella alueiden välisiä ratkaisuja. Benelux-maat (Belgia, Alankomaat ja Luxemburg) ja Baltian maat (Viro, Latvia ja Liettua) allekirjoittivat 27. syyskuuta 2021 sopimuksen tutkintotodistusten automaattisesta tunnustamisesta.
Komissio antoi vastauksena Venäjän Ukrainaa vastaan käymään sotaan huhtikuussa 2022 suosituksen Ukrainasta pakenevien henkilöiden tutkintojen tunnustamisesta.
Euroopan parlamentin rooli
Parlamentti antoi 15. marraskuuta 2011 päätöslauselman ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin täytäntöönpanosta. Siinä se kehotti nykyaikaistamaan ja parantamaan direktiiviä ja kannusti käyttämään tehokkainta ja soveltuvinta teknologiaa. Parlamentti ehdotti, että tunnustamisprosessin helpottamiseksi otetaan käyttöön eurooppalainen ammattikortti, joka olisi virallinen asiakirja, jonka kaikki toimivaltaiset viranomaiset hyväksyvät.
Parlamentin päätöslauselman jälkeen komissio antoi 19. joulukuuta 2011 ehdotuksen ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin muuttamiseksi. Parlamentti onnistui trilogineuvotteluissa varmistamaan ehdottamansa muutokset, joita olivat vapaaehtoisen ammattikortin käyttöönotto, hälytysjärjestelmän luominen, selkeämmät säännöt, jotka koskevat osittaista oikeutta harjoittaa säänneltyä ammattia, kielitaitoa koskevat säännöt sekä säänneltyjen ammattien keskinäisen arvioinnin järjestelmän luominen avoimuuden lisäämiseksi. Tämän seurauksena 20. marraskuuta 2013 annettiin direktiivi 2013/55/EU ammattipätevyyden tunnustamisesta annetun direktiivin 2005/36/EY muuttamisesta. Helmikuussa 2024 lainsäätäjät toteuttivat toimia tämän direktiivin oikaisemiseksi niin, että sairaanhoitajan tutkinnon Romaniassa suorittaneiden ammattipätevyys tunnustetaan koko unionissa ilman, että heidän tarvitsee todistaa alan työkokemustaan.
Parlamentti antoi tammikuussa 2018 päätöslauselman direktiivin 2005/36/EY täytäntöönpanosta ammattipalvelujen sääntelyn ja uudistamistarpeen osalta. Tämän jälkeen parlamentti ja neuvosto hyväksyivät suhteellisuusarviointia koskevan direktiivin (direktiivi (EU) 2018/958), jonka mukaan kaikkien jäsenvaltioiden on suoritettava yhdenmukaistettu suhteellisuusarviointi ennen ammatteja koskevan kansallisen sääntelyn hyväksymistä. Parlamentti toisti 25. lokakuuta 2018 antamassaan päätöslauselmassa kehotuksen edistää tutkintojen automaattista vastavuoroista tunnustamista.
Talous-, tiede- ja elämänlaatuasioiden politiikkayksikkö julkaisi marraskuussa 2020 sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan pyynnöstä tutkimuksen[1]jossa analysoitiin vapaan liikkuvuuden, mukaan lukien palvelujen vapaa liikkuvuus ja oikeus harjoittaa säänneltyjä ammatteja, kansallisia esteitä sisämarkkinoilla. Tutkimuksessa havaittiin, että ammattipätevyyksien erot, kuten erot koulutustasossa ja koulutuksen pituudessa, sekä erot ammattipätevyyden tunnustamista koskevissa säännöissä ja ammatillisiin elimiin pääsyyn liittyvissä hallinnollisissa menettelyissä haittaavat ammattimaisten palvelujen vapaata liikkuvuutta sisämarkkinoilla.
isätietoja tästä aiheesta on sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan verkkosivustolla.
Barbara Martinello