Ylikansalliset päätöksentekomenettelyt

Euroopan unionin jäsenvaltiot ovat sopineet EU-jäsenyyden myötä siirtävänsä osan toimivallastaan EU:n toimielimille tietyillä politiikanaloilla. EU:n toimielimet tekevät näin ollen sitovia ylikansallisia päätöksiä omissa lainsäädäntö- ja täytäntöönpanomenettelyissään, talousarviomenettelyissään, nimitysmenettelyissään ja valtiosääntöluonteisissa menettelyissään.

Historia (1.1.1, 1.1.2, 1.1.3, 1.1.4 ja 1.1.5)

Rooman sopimuksella aloite- ja neuvotteluvalta annettiin komissiolle etenkin lainsäädännön ja taloudellisten ulkosuhteiden alalla ja päätösvalta neuvostolle tai nimitysten osalta jäsenvaltioiden hallitusten edustajille. Tämän sopimuksen perusteella Euroopan parlamentilla oli neuvoa-antava rooli. Parlamentin valta on kasvanut vähitellen: talousarvioasioissa sen valta lisääntyi vuosien 1970 ja 1975 uudistusten myötä, ja lainsäädäntövaltaa on lisätty Euroopan yhtenäisasiakirjalla ja kaikilla sen jälkeisillä perussopimuksilla, ensin Maastrichtin sopimuksella, jolla otettiin käyttöön neuvoston ja parlamentin yhteispäätösmenettely. Maastrichtin sopimus vahvisti parlamentin asemaa myös nimitysasioissa. Lisäksi yhtenäisasiakirjalla annettiin parlamentille valta antaa lupa liittymis- ja assosiaatiosopimusten ratifioimiselle, ja tämä valta ulotettiin Maastrichtin sopimuksella tietynlaisiin muihin kansainvälisiin sopimuksiin. Amsterdamin sopimus merkitsi huomattavaa edistystä yhteisön demokratisoitumisessa, koska sopimuksella yhteispäätösmenettelyä yksinkertaistettiin, se ulotettiin koskemaan uusia aloja ja parlamentin asemaa komission nimittämisessä vahvistettiin. Nizzan sopimuksella lisättiin edelleen huomattavasti parlamentin toimivaltaa. Sen mukaan yhteispäätösmenettelyä, jossa parlamentilla on samat valtuudet kuin neuvostolla, sovellettiin lähes kaikkiin uusiin aloihin, joilla neuvostolla oli oikeus päättää määräenemmistöllä. Lisäksi parlamentti sai samat valtuudet kuin jäsenvaltiot antaa asioita unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Lissabonin sopimus oli seuraava askel kohti parlamentin ja neuvoston täysin yhdenvertaista asemaa EU:n lainsäädäntö- ja rahoitusasioissa.

Lainsäädäntömenettelyt[1]

A. Tavallinen lainsäätämisjärjestys (SEUT:n 289 ja 294 artikla)

1. Soveltamisala

Lissabonin sopimuksella luotiin 40 uutta oikeusperustaa, joiden nojalla parlamentti osallistuu lainsäätämisjärjestyksessä annettavien säädösten hyväksymiseen yhdenvertaisena neuvoston kanssa. Nämä oikeusperustat koskivat erityisesti oikeuden, vapauden ja turvallisuuden aluetta sekä maataloutta. Niinpä tavallinen lainsäätämisjärjestys (eli aiempi yhteispäätösmenettely) liittyy nyt yhteensä 85 oikeusperustaan. Tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukaisesti neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 294 artikla). Sitä ei kuitenkaan sovelleta moniin tärkeisiin aloihin, joilla edellytetään neuvoston yksimielisyyttä (esimerkiksi välittömiä veroja koskeva politiikka tai perheoikeuden kansainväliset näkökohdat).

2. Menettely

Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä edetään samaan tapaan kuin aiemmassa yhteispäätösmenettelyssä. Sanamuotoa on kuitenkin muutettu SEUT:ssa huomattavasti, millä on pyritty etenkin korostamaan neuvoston ja parlamentin yhdenvertaista asemaa tässä menettelyssä.

a. Komission ehdotus

b. Parlamentin ensimmäinen käsittely

Parlamentti hyväksyy kantansa yksinkertaisella enemmistöllä.

c. Neuvoston ensimmäinen käsittely

Neuvosto hyväksyy kantansa määräenemmistöpäätöksellä.

Sosiaaliturvan sekä poliisiyhteistyön ja rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön alalla ehdotus voidaan saattaa Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi jäsenvaltion tätä pyytäessä (SEUT:n 48 ja 82 artikla). Tässä tapauksessa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen mukainen menettely keskeytetään, kunnes Eurooppa-neuvosto palauttaa asian neuvostolle (neljän kuukauden kuluessa). SEUT:n 82 artiklan tapauksessa vähintään yhdeksän jäsenvaltiota voi päättää jatkaa käsittelyä tiiviimmän yhteistyön mukaisesti (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 20 artikla ja SEUT:n 326–334 artikla).

Jos neuvosto hyväksyy parlamentin kannan, säädös annetaan sellaisena kuin se on vahvistettu parlamentin kannassa.

d. Parlamentin toinen käsittely

Neuvosto välittää kantansa parlamentille, jonka on tehtävä päätös kolmen kuukauden kuluessa. Parlamentti voi tällöin

• hyväksyä neuvoston muuttaman ehdotuksen tai olla ilmoittamatta kantaansa; kummassakin tapauksessa säädös annetaan neuvoston kannassa vahvistetussa muodossa
• hylätä neuvoston kannan jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä; säädöstä ei anneta, ja menettely päättyy
• hyväksyä jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä neuvoston kantaan tarkistuksia, jotka välitetään komissiolle ja neuvostolle lausunnon antamista varten.

e. Neuvoston toinen käsittely

• Neuvosto päättää määräenemmistöllä parlamentin tekemistä tarkistuksista. Niistä tarkistuksista, joista komissio on antanut kielteisen lausunnon, se tekee kuitenkin ratkaisunsa yksimielisesti. Säädös annetaan, jos neuvosto hyväksyy kaikki parlamentin tekemät tarkistukset kolmen kuukauden kuluessa niiden vastaanottamisesta.
• Muutoin kutsutaan koolle sovittelukomitea kuuden viikon kuluessa.

f. Sovittelu

• Sovittelukomitea, jossa neuvostolla ja parlamentilla on yhtä monta edustajaa ja jota komissio avustaa, tarkastelee parlamentin ja neuvoston kantoja. Sillä on kuusi viikkoa aikaa sopia yhteisestä tekstistä, jolla on neuvoston edustajien määräenemmistön ja parlamentin edustajien enemmistön tuki.
• Menettely päättyy ja säädöstä ei anneta, jollei komitea pääse yksimielisyyteen yhteisestä tekstistä määräaikaan mennessä.
• Jos komitea pääsee yksimielisyyteen, yhteinen teksti annetaan neuvoston ja parlamentin hyväksyttäväksi.

g. Menettelyn päättyminen (kolmas käsittely)

• Neuvostolla ja parlamentilla on kuusi viikkoa aikaa hyväksyä yhteinen teksti. Neuvosto ratkaisee asian määräenemmistöllä ja parlamentti annettujen äänten enemmistöllä.
• Säädös annetaan, jos neuvosto ja parlamentti hyväksyvät yhteisen tekstin.
• Jos määräajan päätyttyä parlamentti tai neuvosto ei ole hyväksynyt yhteistä tekstiä, menettely päättyy ilman säädöksen antamista.

Säädöstekstien hyväksyminen ensimmäisessä käsittelyssä neuvoston ja parlamentin epävirallisten neuvottelujen perusteella on lisääntynyt tuntuvasti viime vuosina.

Eurooppa-neuvosto voi eräiden menettelylausekkeiden nojalla laajentaa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen soveltamista poikkeuksen piiriin kuuluville aloille (esimerkiksi sosiaalipolitiikan alalle: SEUT:n 153 artiklan 2 kohta).

B. Kuulemismenettely

Neuvoston on ennen ratkaisunsa tekemistä kuultava parlamenttia ja tarvittaessa Euroopan talous- ja sosiaalikomiteaa ja Euroopan alueiden komiteaa. Tämä kuuleminen on pakollinen, sillä sen puuttuminen tekee säädöksen lainvastaiseksi, ja unionin tuomioistuin voi kumota sen (ks. tuomio asioissa 138/79 ja 139/79). Kun neuvosto aikoo muuttaa olennaisesti ehdotettua säädöstä, sen on kuultava parlamenttia uudelleen (tuomio asiassa 65/90).

C. Hyväksyntämenettely

1. Soveltamisala

Lissabonin sopimuksen voimaantulon seurauksena hyväksyntämenettelyn soveltaminen liittyy erityisesti SEUT:n 352 artiklassa (aiempi EY-sopimuksen 308 artikla) tarkoitettuun horisontaaliseen talousarviojoustolausekkeeseen. Muita esimerkkejä ovat syrjinnän torjuminen (SEUT:n 19 artiklan 1 kohta) ja unionin jäsenyys (SEU:n 49 ja 50 artikla). Lisäksi parlamentin hyväksyntä tarvitaan assosiaatiosopimuksille (SEUT:n 217 artikla), unionin liittymiselle Euroopan ihmisoikeussopimukseen (SEU:n 6 artiklan 2 kohta) sekä sopimuksille, joissa luodaan erityiset institutionaaliset rakenteet tai joilla on huomattavia vaikutuksia talousarvioon, tai sopimuksille aloilla, joilla sovelletaan tavallista lainsäätämisjärjestystä (SEUT:n 218 artiklan 6 kohta).

2. Menettely

Parlamentti käsittelee neuvoston sille välittämän säädösehdotuksen; se päättää ehdotuksen hyväksymisestä (ilman, että sillä on mahdollisuutta tehdä siihen tarkistuksia) annettujen äänten ehdottomalla enemmistöllä. Parlamentille ei ole perussopimuksissa annettu virallista roolia komission ehdotuksen käsittelyn aikaisemmissa vaiheissa, mutta käytännössä se osallistuu toimielinjärjestelyjen ansiosta asian käsittelyyn epävirallisesti (ks. parlamentin työjärjestys).

Nimitysmenettelyt

1. Parlamentti valitsee komission puheenjohtajan (SEU:n 14 artiklan 1 kohta) (1.3.8).
2. Eurooppa-neuvosto valitsee määräenemmistöllä ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan (SEU:n 18 artiklan 1 kohta).
3. Neuvosto hyväksyy määräenemmistöllä yhteisymmärryksessä valitun puheenjohtajan kanssa luettelon muista henkilöistä, jotka se aikoo nimittää komission jäseniksi (SEU:n 17 artiklan 7 kohta).
4. Neuvosto hyväksyy
5. Parlamentti valitsee Euroopan oikeusasiamiehen (SEUT:n 228 artikla).

Kansainvälisten sopimusten tekeminen

Koska unioni on nyt oikeushenkilö, se voi tehdä kansainvälisiä sopimuksia (SEUT:n 218 artikla). Lissabonin sopimuksessa edellytetään Euroopan parlamentin hyväksyntää kaikille sopimuksille, jotka tehdään yhteisen kauppapolitiikan alalla sekä aloilla, jotka kuuluvat EU:ssa tavallisen lainsäätämisjärjestyksen piiriin. Assosiaatio- ja liittymissopimuksia lukuun ottamatta neuvosto päättää määräenemmistöllä sopimuksista, jotka voivat haitata unionin kulttuurista ja kielellistä monimuotoisuutta, ja sopimuksista aloilla, joilla sisäisten sääntöjen antaminen edellyttäisi yksimielisyyttä.

• Menettely: komissio tai unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja esittää suosituksia neuvostolle, joka määrittelee neuvotteluvaltuudet ja nimeää unionin neuvottelijan (joka on komissiosta tai korkea edustaja) käymään neuvotteluja. Euroopan parlamentille tiedotetaan välittömästi ja täysimääräisesti menettelyn kaikissa vaiheissa (SEUT:n 218 artiklan 10 kohta).
• Päätös: neuvosto tekee päätöksen määräenemmistöllä, lukuun ottamatta edellä mainittuja aloja.
• Parlamentin rooli: parlamentin hyväksyntä vaaditaan useimmille sopimuksille (ks. edellä). Sitä on kuultava sopimuksista, jotka koskevat yksinomaan ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa.

Valtiosääntöluonteiset menettelyt

A. Omien varojen järjestelmä (SEUT:n 311 artikla)

• Ehdotus: komissio
• Parlamentin rooli: kuuleminen
• Päätös: neuvosto tekee ratkaisun yksimielisesti edellyttäen, että jäsenvaltiot hyväksyvät päätöksen valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.

B. Määräykset parlamentin jäsenten yleisten ja välittömien vaalien toimittamiseksi (SEUT:n 223 artikla)

• Ehdotus: parlamentti
• Päätös: neuvosto vahvistaa säännökset yksimielisesti saatuaan parlamentin hyväksynnän ja antaa jäsenvaltioille suositusehdotuksen, jonka ne hyväksyvät valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti.

C. Euroopan parlamentin jäsenten asemaa koskevien sääntöjen (SEUT:n 223 artiklan 2 kohta) ja Euroopan oikeusasiamiehen ohjesäännön (SEUT:n 228 artiklan 4 kohta) hyväksyminen

• Ehdotus: parlamentti
• Komission rooli: lausunto
• Neuvoston rooli: hyväksyntä (määräenemmistöllä lukuun ottamatta jäsenten ja entisten jäsenten verotusjärjestelmää koskevia sääntöjä ja ehtoja, jotka edellyttävät yksimielistä päätöstä).
• Päätös: parlamentti

D. Euroopan unionin tuomioistuimen perussääntöä koskevan pöytäkirjan muuttaminen (SEUT:n 281 artikla)

• Ehdotus: unionin tuomioistuin (ja komission kuuleminen) tai komissio (ja unionin tuomioistuimen kuuleminen)
• Päätös: neuvosto ja parlamentti (tavallinen lainsäätämisjärjestys)

Euroopan parlamentin rooli

Vuoden 2000 hallitustenvälisessä konferenssissa parlamentti teki useita ehdotuksia tavallisen lainsäätämisjärjestyksen (aiempi yhteispäätösmenettely) soveltamisalan laajentamisesta. Lisäksi parlamentti on esittänyt toistuvasti kantansa yhteispäätösmenettelyn soveltamisesta automaattisesti silloin, kun yksimielisyydestä siirrytään määräenemmistöpäätöksiin. Nizzan sopimuksessa hyväksyttiin tämä kanta mutta ei määrätty kattavasti määräenemmistön ja yhteispäätösmenettelyn kytkemisestä toisiinsa. Tämän vuoksi menettelyjen yksinkertaistaminen oli yksi keskeisistä aiheista, joita käsiteltiin Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa. Tässä yhteydessä ehdotettiin, että yhteistoiminta- ja kuulemismenettelyt lakkautettaisiin, yhteispäätösmenettelyä yksinkertaistettaisiin ja se laajennettaisiin kattamaan kaikki lainsäädäntö ja hyväksyntämenettelyä sovellettaisiin ainoastaan kansainvälisten sopimusten ratifioinnissa. Monet näistä parannuksista toteutettiin Lissabonin sopimuksessa (1.1.5).

Lissabonin sopimuksessa ei päästy eroon nimityksiin sovellettavien menettelyjen moninaisuudesta, mutta menettelyjä virtaviivaistettiin jonkin verran. Joissakin tapauksissa sovelletaan edelleen yksimielisyyttä, mikä on omiaan aiheuttamaan poliittisia kiistoja ja vähentämään parlamentin vaikutusvaltaa. Edistymistä tapahtui etenkin Nizzan sopimuksen tultua voimaan, kun komission puheenjohtajan nimityksessä siirryttiin yksimielisyydestä määräenemmistöpäätöksiin. Lisäksi Lissabonin sopimuksessa määrätään, että parlamentti valitsee komission puheenjohtajan. Puheenjohtaja nimitetään parlamentin kuulemisen jälkeen ottaen huomioon Euroopan parlamentin vaalien tulokset. Tämä korostaa komission poliittista legitiimiyttä ja vastuuvelvollisuutta. Näitä määräyksiä sovellettiin ensi kertaa Euroopan parlamentin vuoden 2014 vaalien jälkeen. Eurooppa-neuvosto päätti nimittää Jean-Claude Junckerin komission puheenjohtajaksi, koska Euroopan kansanpuolue (EPP) oli vaalien jälkeen Euroopan parlamentin suurin puolue.

 

Martina Schonard

07-2024