Građani Unije i njihova prava
Prava pojedinaca i građanstvo Unije ozakonjeni su u Povelji Europske unije o temeljnim pravima, u Ugovoru o funkcioniranju Europske unije (UFEU) i u članku 9. Ugovora o Europskoj uniji (UEU) te čine ključne faktore u stvaranju europskog identiteta. U slučaju teškog kršenja temeljnih vrijednosti Unije države članice podliježu sankcijama.
Pravna osnova
Članci 2., 3. i 7. te članci od 9. do 12. UEU-a, članci od 18. do 25. UFEU-a i članci od 39. do 46. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (4.1.2.).
Ciljevi
Pravom EU-a predviđen je niz individualnih prava izravno izvršivih na temelju sudskih presuda, i horizontalno među pojedincima i vertikalno između pojedinca i države. Nadahnuto načelom slobode kretanja osoba utvrđenim Ugovorima uvođenje svojevrsnog oblika europskoga građanstva s jasno definiranim pravima i obvezama počelo se razmatrati još šezdesetih godina prošlog stoljeća. Nakon pripremnih aktivnosti dovršenih tijekom 1970-ih Ugovorom o Europskoj uniji potpisanim u Maastrichtu 1992. Unija je dobila za cilj „jačanje zaštite prava i interesa državljana svojih država članica uvođenjem građanstva Unije”. Novi dio Ugovora o osnivanju Europske zajednice (prijašnji članci od 17. do 22.) posvećen je tom građanstvu te je zadržan u okviru UFEU-a.
Kao i nacionalno državljanstvo građanstvo Unije odnosi se na odnos između građana i Europske unije koji karakteriziraju prava, obveze i političko sudjelovanje. Tom bi se vezom trebao premostiti jaz između sve većeg utjecaja mjera EU-a na vlastite građane i činjenice da se ostvarivanje (temeljnih) prava, ispunjavanje obveza te sudjelovanje u demokratskim procesima provodi gotovo isključivo na nacionalnoj razini. Člankom 15. stavkom 3. UFEU-a svakoj fizičkoj ili pravnoj osobi u državama članicama daje se pravo na pristup dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije. Člankom 16. UFEU-a ozakonjeno je pravo na zaštitu osobnih podataka (4.2.8.). U članku 2. UEU-a navodi se da se Unija „temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina”.
Članak 7. UEU-a sadrži odredbu koja je postojala i u prethodnom Ugovoru iz Nice (1.1.4.), a kojom se istodobno uspostavlja mehanizam prevencije u slučaju da postoji „očita opasnost da država članica teško prekrši” vrijednosti iz članka 2. UEU-a i mehanizam za provedbu sankcija u slučaju da se utvrdi da država članica „teško i trajno krši” te vrijednosti. Kao prvi korak Komisija poziva Europsko vijeće da jednoglasno utvrdi da takva opasnost postoji (članak 7. stavak 2.). Time se pokreće postupak koji može dovesti do toga da država članica izgubi svoje pravo glasa u Vijeću. Taj je mehanizam prvi put pokrenut 2017. godine protiv Poljske zbog reforme Vrhovnog suda u toj zemlji.
Osim toga, trebala bi se ojačati i zaštita prava i interesa državljana država članica/građana EU-a u odnosima Unije s ostatkom svijeta (članak 3. stavak 5. UEU-a).
Postignuća
Sudska praksa Suda Europske unije dugo je vremena bila temeljna pravna osnova za prava građana na razini Europske unije. Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona i Povelje Europske unije o temeljnim pravima ta je pravna osnova proširena i njome je sada obuhvaćen pojam građanstva Unije.
A. Definicija građanstva Unije
U skladu s člankom 9. UEU-a i člankom 20. UFEU-a svaka osoba koja ima državljanstvo neke države članice građanin je Unije. Državljanstvo se definira u skladu s nacionalnim zakonima te države. Građanstvo Unije nadopunjuje nacionalno državljanstvo, ali ga pritom ne zamjenjuje. Ono se sastoji od niza prava i obveza pridodanih onim pravima i obvezama koji proizlaze iz državljanstva pojedine države članice. U predmetu C-135/08 Janko Rottmann/Freistaat Bayern nezavisni odvjetnik Suda Europske unije Poiares Maduro ovako je objasnio razliku (točka 23. Mišljenja):
„Riječ je o dvama konceptima koja su istovremeno neraskidivo povezana i neovisna jedan o drugome. Građanstvo Unije pretpostavlja državljanstvo neke države članice, no istovremeno je pravni i politički koncept koji ne ovisi o tom državljanstvu. Osim što omogućuje pristup svim pravima koja pruža pravo Zajednice, državljanstvo države članice također nas čini građanima Unije. Europsko građanstvo više je od korpusa pravâ koja bi kao takva mogli dobiti i oni koji to građanstvo nemaju. Ono pretpostavlja postojanje političkog odnosa među europskim građanima iako nije riječ o odnosu pripadnosti jednom narodu. […] Ono se zasniva na zajedničkom opredjeljenju tih građana da će svoju političku zajednicu otvoriti i za druge europske građane i izgraditi jedan novi oblik građanske i političke pripadnosti na europskoj razini.
Ono ne zahtijeva postojanje naroda, ali se temelji na postojanju jednog europskog političkog prostora iz kojeg proizlaze prava i obveze. S obzirom na to da ne implicira postojanje nekog određenog europskog naroda, građanstvo Unije, konceptualno gledano, zapravo je posljedica odvajanja od nacionalnog državljanstva. Kao što je primijetio jedan autor, koncept europskoga građanstva radikalno je inovativne naravi jer počiva na činjenici da „Uniju posjeduju i tvore građani koji po definiciji ne dijele isto državljanstvo”. S druge strane, time što su državljanstvo jedne od država članica postavile kao preduvjet za status europskoga građanina, države članice htjele su pokazati da taj novi oblik građanstva ne dovodi u pitanje našu prvotnu pripadnost – onu nacionalnoj političkoj zajednici. Na taj način upravo taj odnos s državljanstvom pojedine države članice potvrđuje činjenicu da može postojati, te da doista i postoji, građanstvo koje nije determinirano nacionalnim državljanstvom.
Upravo u tome leži čudesnost građanstva Unije: njime se, s jedne strane, jačaju veze između nas i naših država (europski građani smo upravo zato što smo državljani svojih država), a s druge strane nas istodobno tih veza oslobađa (sad smo građani i izvan svojih država). Do europskog se građanstva dolazi zahvaljujući državljanstvu države članice, koje je uređeno nacionalnim pravom, ali baš kao i svaki drugi oblik državljanstva europsko je građanstvo temelj jednog novog političkog prostora iz kojeg proizlaze prava i obveze, koje uređuje pravo Zajednice i koje ne ovise o državi članici. […] Stoga, iako je točno da je državljanstvo neke države članice preduvjet za pristupanje građanstvu Unije, jednako vrijedi i to da se tim državljanstvom ne može na neutemeljen način ograničiti korpus prava i dužnosti povezanih s građanstvom Unije.”
Nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a postignut je dogovor o odluci o pravima koja su stekli britanski državljani koji žive u jednoj od država članica, odnosno građani EU-a koji žive u Ujedinjenoj Kraljevini. S vremenom je svaka država članica svojim državljanima u pravno naslijeđe dala čitav niz prava, ali EU također uspostavlja lepezu individualnih prava neposredno izvršivih na sudovima, i to u skladu sa sudskom praksom Suda Europske unije (Van Gend & Loos). Može se smatrati da je to pravno naslijeđe građana ograničeno pravom države iz kojeg proizlazi.
B. Bit građanstva (članak 20. UFEU-a)
Građanstvo Unije svakom građaninu Unije jamči:
- pravo slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica (članak 21. UFEU-a) (4.1.3.). To znači da nema potrebe za vizom, radnom ili boravišnom dozvolom, a smiju im se pridružiti i članovi obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo. Za boravak u drugoj državi članici EU-a u trajanju duljem od tri mjeseca, za zaposlene i samozaposlene građane EU-a nema dodatnih uvjeta. Druge kategorije građana EU-a, kao što su studenti ili gospodarski neaktivni građani, moraju ispuniti određene uvjete (npr. imati zdravstveno osiguranje). U određenim slučajevima traže se i neke administrativne formalnosti, kao što je registracija pri nadležnim tijelima;
- aktivno i pasivno biračko pravo na izborima za Europski parlament i na lokalnim izborima (članak 22. stavak 1. UFEU-a) u državi članici u kojoj ima boravište, pod istim uvjetima kao i državljani te države (za propise o sudjelovanju na lokalnim izborima vidjeti Direktivu Vijeća 94/80/EZ od 19. prosinca 1994., a za one o izborima za Europski parlament vidjeti Direktivu Vijeća 93/109/EZ od 6. prosinca 1993.) (1.3.4.);
- pravo na diplomatsku ili konzularnu zaštitu druge države članice na teritoriju treće zemlje (koja nije u Europskoj uniji) ako njegova država u toj zemlji nema diplomatsko predstavništvo, pod istim uvjetima koji vrijede i za državljane predmetne države članice (članak 20. stavak 2. točka (c) i članak 23. UFEU-a i Direktiva Vijeća (EU) 2015/637 o mjerama koordinacije i suradnje za olakšavanje pružanja konzularne zaštite građanima Unije bez predstavništva u trećim zemljama);
- pravo na podnošenje predstavke Europskom parlamentu i pravo na obraćanje Ombudsmanu kojeg je imenovao Europski parlament (članak 24. UFEU-a) u vezi s nepravilnostima u radu institucija ili tijela EU-a. Ti su postupci regulirani člancima 227. i 228. UFEU-a (1.3.16. i 4.1.4.);
- pravo pisanog obraćanja svim institucijama ili tijelima EU-a na jednom od 24 službena jezika EU-a i pravo na odgovor na tom istom jeziku (članak 24. stavak 4. UFEU-a);
- pravo pristupa dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije pod određenim uvjetima (članak 15. stavak 3. UFEU-a).
C. Područje primjene
Uz izuzetak biračkih prava građanstvo Unije kakvo je ostvareno do danas u velikoj je mjeri zapravo obična sistematizacija postojećih prava (posebno u pogledu slobode kretanja, prava na boravak i prava na podnošenje predstavki), koja su tako, na osnovi jedne političke ideje, našla svoju potvrdu u primarnom pravu.
Za razliku od ustavnosti kako je u europskim državama shvaćaju još od francuske Deklaracije o pravima čovjeka i građanina iz 1789. s građanstvom Unije nisu povezana nikakva posebna jamstva temeljnih prava. U članku 6. UEU-a navodi se da Unija priznaje prava navedena u Povelji Europske unije o temeljnim pravima te da će pristupiti Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ali se ne spominje pravni status građanstva Unije.
Građanstvo Unije za sada ne povlači za sobom dužnosti za građane Unije, usprkos odredbi članka 20. stavka 2. UFEU-a, i upravo je to temeljna razlika u odnosu na nacionalno državljanstvo u državama članicama.
Međutim, u nedavnoj presudi Sud Europske unije donio je odluku (predmet C-689/21) da je na svakoj državi članici da utvrdi uvjete za stjecanje i gubitak državljanstva. Pravo Unije ne protivi se trajnom gubitku državljanstva, u predmetnom slučaju danskog državljanstva, kao ni gubitku statusa građanina Unije. Danska stoga smije zadržavanje danskog državljanstva uvjetovati postojanjem stvarne veze s tom zemljom. Međutim, ako dotična osoba nema državljanstvo druge države članice EU-a, mora se uzeti u obzir načelo proporcionalnosti.
Osim toga, Sud je 15. lipnja 2023. presudio da je gubitak statusa građanina EU-a nakon Brexita automatska posljedica suverene odluke Ujedinjene Kraljevine o povlačenju iz Europske unije, a ne posljedica sporazuma o povlačenju ili odluke Vijeća o odobrenju tog sporazuma (predmeti C-499/21 P, Silver i dr. protiv Vijeća, C-501/21 P, Shindler i dr. protiv Vijeća i C-502/21 P, Price protiv Vijeća).
Komisija svake tri godine izvješćuje o primjeni pravnih odredbi EU-a o građanstvu EU-a i nediskriminaciji (Izvješće o građanstvu). S obzirom na to da je 2023. obilježena 30. obljetnica građanstva EU-a, Komisija je 6. prosinca 2023. donijela „Paket mjera za građanstvo EU-a”. Tim se paketom želi dodatno ojačati prava koja proizlaze iz građanstva EU-a i učiniti ih konkretnijima za građane, a uključuje i prijedlog izmjene Direktive Vijeća (EU) 2015/637 (Direktiva o konzularnoj zaštiti).
D. Europska građanska inicijativa (4.1.5.)
Člankom 11. stavkom 4. UEU-a predviđeno je novo pravo za građane EU-a: „Najmanje jedan milijun građana, državljana znatnog broja država članica, može na svoju inicijativu pozvati Europsku komisiju da u okviru svojih ovlasti podnese odgovarajući prijedlog o pitanjima za koja građani smatraju da je potreban pravni akt Unije u svrhu provedbe Ugovorâ.” Uvjeti za podnošenje i utvrđivanje prihvatljivosti takve inicijative građana propisani su Uredbom br. 211/2011 Europskog parlamenta i Vijeća. Njezine glavne odredbe opisane su u informativnom članku 4.1.5.
Uloga Europskog parlamenta
Neposrednim izborima za Europski parlament građani EU-a ostvaruju jedno od svojih temeljnih prava u Europskoj uniji, odnosno pravo na demokratsko sudjelovanje u procesu donošenja političkih odluka u Europi (članak 39. Povelje EU-a o temeljnim pravima). Kad je riječ o postupku za izbor njegovih zastupnika, Parlament je oduvijek pozivao na primjenu jedinstvenog izbornog sustava u svim državama članicama. Člankom 223. UFEU-a propisuje se da Parlament mora u tom smislu sastaviti prijedlog („za utvrđivanje odredaba potrebnih za izbor svojih članova općim neposrednim izborima prema jedinstvenom postupku u svim državama članicama ili u skladu s načelima koja su zajednička svim državama članicama”). Vijeće zatim utvrđuje potrebne odredbe (jednoglasno i na temelju suglasnosti većine zastupnika u Europskom parlamentu) koje stupaju na snagu nakon što ih odobre države članice u skladu sa svojim ustavnim odredbama (1.3.4.).
Parlament se oduvijek zalagao za to da institut građanstva Unije sadrži sveobuhvatna prava. Zagovarao je autonomno definiranje građanstva na razini Unije kako bi građani EU-a imali neovisan status. Nadalje, od samog je početka zagovarao uključivanje temeljnih i ljudskih prava u primarno zakonodavstvo te pravo građana Unije za pokretanje postupka na Sudu ako institucije EU-a ili države članice prekrše njihova prava (rezolucija Europskog parlamenta od 21. studenoga 1991.).
Nakon povlačenja Ujedinjene Kraljevine iz EU-a i u pogledu prava koja je steklo oko 3,2 milijuna građana iz 27 država članica s boravištem u Ujedinjenoj Kraljevini Parlament je u svojoj rezoluciji od 15. siječnja 2020., ustrajao u jamčenju odgovarajuće zaštite prava građana s obzirom na, kako je u njoj navedeno, stečena iskustva i dana jamstva. U usvojenom tekstu vlade 27 država članica EU-a pozivaju se na „velikodušne” aranžmane za otprilike 1,2 milijuna građana Ujedinjene Kraljevine koji žive u EU-u.
U skladu sa zahtjevima Europskog parlamenta u članku 263. stavku 4. UFEU-a predviđeno je da svaka fizička ili pravna osoba može pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
U pogledu prava na pristup dokumentima Parlament je 17. prosinca 2009. donio rezoluciju o potrebi poboljšanja pravnog okvira za pristup dokumentima nakon stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona. Među ostalim, naglasio je nužnost proširenja područja primjene Uredbe (EZ) br. 1049/2001 kako bi ona uključila sve institucije i tijela koji nisu bili obuhvaćeni izvornim tekstom.
Kad je riječ o Europskoj građanskoj inicijativi, tri mjeseca nakon što je neka inicijativa podnesena, predstavnici Komisije sastaju se s organizatorima koji, osim toga, imaju priliku svoju inicijativu predstaviti na javnom saslušanju u Europskom parlamentu. Saslušanje organizira odbor nadležan za predmet europske građanske inicijative (članak 222. Poslovnika Parlamenta).
Parlament je, u zajedničkom predsjedanju s Vijećem i Komisijom, te kao ravnopravni partner državama članicama, suorganizirao Konferenciju o budućnosti Europe, čiji je cilj europskim građanima dati novi prostor za raspravu o europskim izazovima i prioritetima. Zaključci Konferencije i preporuke za budućnost Europe predstavljeni su u izvješću podnesenom zajedničkom predsjedništvu u svibnju 2022. Parlament se obvezao da će postupiti u skladu s preporukama iz izvješća u područjima koja su u njegovoj nadležnosti. Komisija je 17. lipnja 2022. objavila komunikaciju naslovljenu „Konferencija o budućnosti Europe: Provođenje vizije u djelo”.
Kad je riječ o kontroverznom pitanju „zlatnih putovnica”, pri čemu neke države članice prodaju svoje nacionalno državljanstvo, a time i građanstvo Unije, kako bi privukle strane ulagače, Parlament je u rezoluciji od 16. siječnja 2014. ustvrdio da se vrijednosti i postignuća povezani s građanstvom Unije ne mogu vrednovati novcem. U rezoluciji donesenoj 10. srpnja 2020. Europski parlament ponovno je pozvao države članice na postupno ukidanje svih postojećih programa stjecanja državljanstva ili boravišta ulaganjem jer su često povezani s pranjem novca te bi se njima moglo narušiti uzajamno povjerenje i integritet schengenskog područja. Komisija je 29. rujna 2022. odlučila pokrenuti postupak protiv Malte pred Sudom Europske unije zbog malteškog programa za dodjelu državljanstva ulagačima, poznatog i kao program „zlatnih putovnica” (postupak zbog povrede prava na Sudu Europske unije na temelju članka 258. stavka 2. UFEU-a). Komisija smatra da dodjela državljanstva, a time i stjecanje građanstva Unije, u zamjenu za unaprijed određenu novčanu svotu ili ulaganje, a bez postojanja stvarne veze s predmetnom državom članicom, nije u skladu s načelom lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU-a. Ta praksa također narušava integritet statusa građanstva Unije, predviđenog člankom 20. UFEU-a. Parlament je 9. ožujka 2022. donio rezoluciju o programima stjecanja državljanstva i boravišta ulaganjem u kojoj se od Komisije traži da prije kraja svojeg trenutačnog mandata podnese prijedlog uredbe kojom bi se sveobuhvatno regulirali različiti aspekti programa stjecanja boravišta ulaganjem radi usklađivanja standarda i postupaka te jačanja borbe protiv organiziranog kriminala, pranja novca, korupcije i utaje poreza. U kontekstu ruske invazije na Ukrajinu, Komisija je 28. ožujka 2022. donijela preporuku o hitnim mjerama u pogledu programa za dodjelu državljanstva ulagačima i programa za dodjelu prava boravka ulagačima.
Mariusz Maciejewski / Udo Bux