Europsko vijeće
Europsko vijeće čine čelnici država članica ili njihovih vlada. Zadaća mu je pružati nužan poticaj razvoju Europske unije i određivati opće političke smjernice. I predsjednik Komisije član je Vijeća, no on nema pravo glasa. Na početku sastanaka Europskog vijeća prisutnima se obraća predsjednik Europskog parlamenta. Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće ustanovljeno je kao institucija Unije i povjereno mu je dugoročno predsjedništvo.
Pravna osnova
Članci 13., 15., 26., 27. i članak 42. stavak 2. Ugovora o Europskoj uniji (UEU).
Povijest
Europsko vijeće danas ima oblik konferencije na vrhu čelnika država članica EU-a ili njihovih vlada. Prvi takav „europski sastanak na vrhu” održan je u Parizu 1961., a od 1969. sastanci se održavaju češće.
Na europskom sastanku na vrhu u Parizu u veljači 1974. odlučeno je da bi se ubuduće čelnici država ili vlada trebali redovito sastajati kao „Europsko vijeće” te da će ono moći usvajati opći pristup problemima europske integracije i voditi brigu o tome da se aktivnosti EU-a adekvatno koordiniraju.
Jedinstvenim europskim aktom (1986.) Europsko vijeće prvi je put uključeno u Ugovore Zajednice te je utvrđen njegov sastav i odlučeno da će se sastajati dvaput godišnje.
Ugovorom iz Maastrichta (1992.) formalno je definirana njegova uloga u institucionalnom procesu EU-a.
Ugovorom iz Lisabona (čiji je službeni naziv Ugovor o Europskoj uniji, 2009.) Europsko vijeće postalo je punopravna institucija EU-a (članak 13.) te je definirana njegova zadaća u skladu s kojom Uniji daje „potreban poticaj za njezin razvoj i utvrđuje opće političke smjernice i prioritete tog razvoja” (članak 15.). Iako je riječ o zasebnim institucijama, Europsko vijeće i Vijeće Europske unije (dalje u tekstu „Vijeće”) dogovorili su se da će dijeliti dio II. proračuna EU-a (članak 43. točka (b) Financijske uredbe), zbog čega se opći proračun sastoji od samo deset, a ne jedanaest dijelova.
Ustrojstvo
Europsko vijeće saziva njegov predsjednik, a u njemu sjede čelnici 27 država članica ili njihovih vlada i predsjednik Komisije (članak 15. stavak 2. UEU-a). U radu Europskog vijeća sudjeluje i Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Predsjednika Europskog parlamenta obično se poziva da održi govor na početku sastanaka (članak 235. stavak 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)).
Europsko vijeće samostalno bira svojeg predsjednika na mandat od dvije i pol godine, koji se može obnoviti jednom. Predsjednik predstavlja Europsku uniju u odnosima s vanjskim svijetom. Uloga predsjednika utvrđena je u članku 15. UEU-a. Trenutačni predsjednik Charles Michel započeo je svoj prvi mandat 1. prosinca 2019., a u ožujku 2022. ponovno je izabran na drugi mandat od 1. lipnja 2022. do 30. studenoga 2024.
Europsko vijeće odluke obično donosi konsenzusom. Međutim, o nizu važnih imenovanja odlučuje kvalificiranom većinom, ponajprije o imenovanju svojeg predsjednika, odabiru kandidata za mjesto predsjednika Europske komisije te imenovanju Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku i predsjednika Europske središnje banke.
Europsko vijeće obično se sastaje najmanje četiri puta godišnje. Od 2008. sastaje se češće, što je bilo posebno izraženo tijekom financijske krize i, nakon toga, krize europodručja. U posljednje se vrijeme Europsko vijeće u velikoj mjeri bavi migracijskim tokovima u Uniji i pitanjima unutarnje sigurnosti.
Od 2016. čelnici država i vlada sastaju se u sastavu EU-27, tj. bez Ujedinjene Kraljevine. Ti su sastanci isprva bili neformalni sve do službene obavijesti Ujedinjene Kraljevine o povlačenju iz EU-a na temelju članka 50. UEU-a u ožujku 2017. Nakon te obavijesti, uz redovne sastanke održano je i nekoliko formalnih sastanaka Europskog vijeća (članak 50.) u sastavu EU-27.
Osim toga, članovi Europskog vijeća sastaju se i u obliku „međuvladinih konferencija”. Te konferencije predstavnika vlada država članica sazivaju se kako bi se raspravljalo i dogovaralo o izmjenama Ugovora o Europskoj uniji. Prije Ugovora iz Lisabona, koji je na snagu stupio 2009., to je bio jedini postupak revizije Ugovora. Sada je poznat kao „redovni postupak revizije”. O izmjenama Ugovora jednoglasno odlučuje međuvladina konferencija, koju saziva predsjednik Europskog vijeća.
Uloga
A. Položaj u institucionalnom sustavu EU-a
U skladu s člankom 13. UEU-a Europsko vijeće dio je „jedinstvenog institucionalnog okvira” Unije. Međutim, njegova je uloga davanje općeg političkog poticaja, a ne donošenje odluka u pravnom smislu. Ono samo u izvanrednim slučajevima donosi odluke s pravnim posljedicama za EU (vidjeti niže točku C.2.), no dobilo je brojne ovlasti za donošenje odluka na razini institucije. Tako je Europsko vijeće sada ovlašteno donositi obvezujuće akte, koji se mogu osporavati na Sudu Europske unije, među ostalim u slučaju propuštanja djelovanja (članak 265. UFEU-a).
Na temelju članka 7. stavka 2. UEU-a Europsko vijeće ovlašteno je da, uz suglasnost Europskog parlamenta, pokrene postupak za suspendiranje prava državi članici koja je teško prekršila načela Unije.
B. Odnosi s drugim institucijama
Europsko vijeće potpuno je neovisno u donošenju odluka te u tom procesu u većini slučajeva nije potrebna inicijativa Komisije niti sudjelovanje Parlamenta.
Međutim, Ugovorom iz Lisabona zadržava se organizacijska poveznica s Komisijom s obzirom na to da je njezin predsjednik član Europskog vijeća bez prava glasa te da Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku sudjeluje u raspravama. Osim toga, Europsko vijeće često traži od Komisije da podnese izvješća u okviru pripreme za njegove sastanke. Prema članku 15. stavku 6. točki (d) UEU-a predsjednik Europskog vijeća nakon svakog sastanka mora podnijeti izvješće Parlamentu. On se također svaki mjesec sastaje s predsjednikom Parlamenta, kao i s predsjednicima klubova zastupnika. U veljači 2011. tadašnji predsjednik pristao je odgovarati na pisana pitanja zastupnika u Europskom parlamentu koja se tiču njegovih političkih aktivnosti. Međutim, Parlament može vršiti i određeni neformalni utjecaj preko svojeg predsjednika koji prisustvuje sastancima Europskog vijeća i sastancima stranačkih čelnika u njihovim europskim političkim skupinama koji prethode sastancima Europskog vijeća, kao i svojim rezolucijama o točkama dnevnog reda sastanaka, njihovu ishodu te službenim izvješćima koja podnosi Europsko vijeće.
Ugovorom iz Lisabona novi Ured visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku postao je dodatni čimbenik koji u ime Europskog vijeća predlaže i provodi vanjsku politiku. Predsjednik Europskog vijeća odgovoran je za predstavljanje EU-a u vanjskim odnosima u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike, ne dovodeći u pitanje ovlasti Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku.
C. Ovlasti
1. Institucionalne ovlasti
Europsko vijeće EU-u pruža „potreban poticaj za razvoj” i definira „opće političke smjernice i prioritete tog razvoja” (članak 15. stavak 1. UEU-a). Nadalje, kvalificiranom većinom odlučuje o sastavu Vijeća i rasporedu rotirajućeg predsjedništva.
2. Vanjska i sigurnosna politika (5.1.1. i 5.1.2.)
Europsko vijeće određuje načela i opće smjernice zajedničke vanjske i sigurnosne politike (ZVSP) te odlučuje o zajedničkim strategijama za njihovu provedbu (članak 26. UEU-a). U skladu s člankom 42. stavkom 2. UEU-a Europsko vijeće jednoglasno odlučuje hoće li državama članicama preporučiti prelazak na postupno oblikovanje zajedničke obrambene politike EU-a.
Ako se država članica namjerava usprotiviti donošenju odluke zbog važnih razloga povezanih s nacionalnom politikom, Vijeće može kvalificiranom većinom odlučiti da se to pitanje uputi Europskom vijeću radi donošenja jednoglasne odluke (članak 31. stavak 2. UEU-a). Isti se postupak može primijeniti ako države članice odluče uspostaviti pojačanu suradnju u tom području (članak 20. UEU-a).
U preporuci građana br. 21 donesenoj u okviru Konferencije o budućnosti Europe zahtijeva se da EU poboljša svoju sposobnost donošenja brzih i učinkovitih odluka, posebno prelaskom s jednoglasnog odlučivanja na glasovanje kvalificiranom većinom u području ZVSP-a i jačanjem uloge Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. U svojoj rezoluciji od 9. lipnja 2022. o pozivu na sazivanje konvencije radi revizije Ugovorâ Parlament je Vijeću podnio prijedloge za izmjene Ugovora u okviru redovnog postupka revizije utvrđenog u članku 48. UEU-a. Jedan od ključnih prijedloga bilo je omogućiti da se u relevantnim područjima, kao što je donošenje sankcija te u hitnim slučajevima odluke u Vijeću donose kvalificiranom većinom umjesto jednoglasnom odlukom. Odbor Parlamenta za ustavna pitanja također priprema izvješće o provedbi prijelaznih klauzula u Ugovorima EU-a (tzv. pasarele, odnosno klauzule kojima se omogućuje izmjena zakonodavnog postupka bez formalne izmjene Ugovora), u kojem se predlaže aktiviranje prijelaznih klauzula u nekim prioritetnim područjima politika, kao što je zajednička vanjska i sigurnosna politika.
3. Gospodarsko upravljanje i višegodišnji financijski okvir (VFO) (1.4.3.)
Od 2009. zbog dužničke krize Europsko vijeće i sastanci na vrhu država europodručja dobili su glavnu ulogu u suočavanju s posljedicama svjetske bankovne krize. Nekoliko država članica primilo je pakete financijske pomoći preko ad hoc sporazuma ili privremenih sporazuma o kojima su odlučili čelnici država ili vlada, a koje su kasnije ratificirale države članice. Financijska pomoć usmjerava se od 2012. putem trajnog Europskog stabilizacijskog mehanizma (ESM). Vlade država članica, uz aktivno sudjelovanje Komisije, Parlamenta i Europske središnje banke, sastavile su međunarodni ugovor — Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju (također poznat kao „Fiskalni ugovor”), koji omogućava stroži nadzor nad proračunskom i socioekonomskom politikom država članica. Zbog toga se postavlja sve više pitanja o ulozi Komisije i Parlamenta u gospodarskom upravljanju europodručjem.
Europsko vijeće ima važnu ulogu i u europskom semestru. Tako na proljetnim sastancima iznosi političke smjernice za makroekonomske, fiskalne i strukturne reforme te politike za poticanje rasta. Na lipanjskim sastancima podržava preporuke koje na temelju ocjena nacionalnih programa reformi sastavlja Komisija i o kojima prethodno raspravlja Vijeće.
Također sudjeluje u pregovorima o višegodišnjem financijskom okviru (VFO), u kojem ima središnju ulogu kada je riječ o postizanju političkog dogovora o ključnim političkim pitanjima u Uredbi o VFO-u, poput gornjih granica rashoda, programa potrošnje i financiranja (resursi).
4. Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima (4.2.6. i 4.2.7.)
Europsko vijeće, na zahtjev jednog od članova Vijeća, odlučuje o uspostavi pojačane suradnje u tom području (članak 20. UEU-a). Ugovorom iz Lisabona uvedeno je nekoliko novih prijelaznih klauzula koje Europskom vijeću omogućuju da mehanizam odlučivanja u Vijeću promijeni iz jednoglasnog u većinsko glasovanje (1.2.4.).
Postignuća
Europsko vijeće odredilo je petogodišnji strateški program (2019.–2024.) s prioritetima za dugoročniju usmjerenost i djelovanje EU-a. Osim strateškog programa, u kratkoročnim programima rada Vijeća, takozvanim programima čelnika, utvrđene su teme za predstojeće sastanke Europskog vijeća i međunarodne sastanke na vrhu. Na primjer, u okvirnom programu čelnika objavljenom u veljači 2023. utvrđuju se okvirni prioriteti za razdoblje od siječnja do srpnja 2023., koji prije svega uključuju kontinuiranu potporu EU-a Ukrajini kao odgovor na rusku ratnu agresiju, zatim gospodarstvo i poticanje dugoročne konkurentnosti u Uniji te strateške autonomije EU-a, među ostalim u području sigurnosti i energetike.
Donošenje strateškog programa za razdoblje 2024.–2029. planirano je za lipanj 2024. Kako bi se unaprijed pokrenule rasprave, predsjednik Michel poslao je pismo uoči sastanka Europskog vijeća u lipnju 2023. Predložio je četiri glavna područja za predstojeći program: konsolidacija gospodarske i socijalne osnove EU-a (zelena i digitalna tranzicija, konkurentnost, inovacije, zdravstvo); suočavanje s energetskim izazovom, jačanje sigurnosnih i obrambenih sposobnosti EU-a; i produbljivanje suradnje s ostatkom svijeta. Osim toga, predložio je jačanje općeg pristupa EU-a u pogledu migracija.
A. Višegodišnji financijski okvir
Kako bi se Uniji pomoglo u obnovi nakon pandemije i pružila potpora ulaganjima u zelenu i digitalnu tranziciju, čelnici Europskog vijeća na izvanrednom sastanku 17.-21. srpnja 2020. postigli su dogovor o sveobuhvatnom paketu od 1 824,3 milijarde EUR kojim se kombiniraju višegodišnji financijski okvir i izvanredni napori za oporavak u okviru instrumenta NextGenerationEU (NGEU).
Na sastanku 1. veljače 2024. Europsko vijeće postiglo je dogovor o reviziji VFO-a za razdoblje 2021.–2027. Slijedom toga, Vijeće EU-a odobrilo je tri zakonodavna akta usmjerena na jačanje dugoročnog proračuna i rješavanje novih izazova. Doneseni paket obuhvaća izmjene financijskog okvira i uspostavu Instrumenta za Ukrajinu i Platforme za strateške tehnologije za Europu (STEP).
B. Vanjska i sigurnosna politika
Od početka 90-ih godina 20. stoljeća pitanja vanjske i sigurnosne politike važna su točka na dnevnom redu sastanaka na vrhu Europskog vijeća. Odluke donesene u tom području odnose se, između ostaloga, na:
- međunarodnu sigurnost i borbu protiv terorizma;
- europsku politiku susjedstva i odnose s Rusijom;
- odnose sa zemljama Sredozemlja i Bliskim istokom.
Europsko vijeće u Helsinkiju je 10. i 11. prosinca 1999. odlučilo ojačati zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku razvojem vojnih i civilnih kapaciteta za krizno upravljanje.
Na sastanku održanom 22. i 23. lipnja 2017. Europsko vijeće složilo se da je potrebno pokrenuti stalnu strukturiranu suradnju (PESCO) u cilju jačanja sigurnosti i obrane Europe. PESCO je uspostavljen Odlukom Vijeća od 11. prosinca 2017. U PESCO-u sudjeluju sve države članice EU-a, osim Danske i Malte. Trenutačno je u okviru PESCO-a u tijeku ukupno 46 projekata.
Na već spomenutom izvanrednom sastanku održanom od 17. do 21. srpnja 2020. Europsko vijeće postiglo je dogovor o uspostavi Europskog instrumenta mirovne pomoći kao izvanproračunskog instrumenta za financiranje djelovanja u području sigurnosti i obrane. Financijska gornja granica za taj instrument za razdoblje 2021. 2027. postavljena je na 5 milijardi EUR i financirat će se kao izvanproračunska stavka izvan VFO-a s pomoću doprinosa država članica na temelju ključa za raspodjelu prema bruto nacionalnom dohotku (BND).
Na izvanrednom sastanku 30. i 31. svibnja 2022. Europsko vijeće osudilo je rusku ratnu agresiju na Ukrajinu i postiglo dogovor o šestom paketu sankcija, koje obuhvaćaju sirovu naftu i naftne derivate koji se iz Rusije isporučuju državama članicama. Privremena iznimka uvedena je za sirovu naftu koja se isporučuje naftovodima. Čelnici su pozvali Vijeće Europske unije da nove sankcije dovrši i donese bez odgode.
Prema zaključcima sa sastanka Europskog vijeća od 23. ožujka 2023. „Europska unija čvrsto je i u potpunosti uz Ukrajinu i nastavit će toj zemlji i njezinu stanovništvu pružati jaku političku, gospodarsku, vojnu, financijsku i humanitarnu potporu dok god to bude potrebno”.
C. Proširenje (5.5.1.)
Europsko vijeće odredilo je uvjete za svaki krug proširenja EU-a. U Kopenhagenu je 1993. postavilo temelje za daljnja proširenja (kopenhaški kriteriji). Na sastancima narednih godina dodatno su precizirani kriteriji za pristupanje i institucionalne reforme koje je nužno provesti.
U Kopenhagenu (12. i 13. prosinca 2002.) Europsko vijeće donijelo je odluku u skladu s kojom su 1. svibnja 2004. Europskoj uniji pristupili Cipar, Češka, Estonija, Mađarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Slovačka i Slovenija. Rumunjska i Bugarska Uniji su pristupile 1. siječnja 2007.
Vijeće je 3. listopada 2005. u Luxembourgu odobrilo okvir za pregovore o pristupanju Hrvatske i Turske Europskoj uniji. Ugovor o pristupanju Hrvatske potpisan je 9. prosinca 2011. te je ona 1. srpnja 2013. pristupila Uniji.
Vijeće za opće poslove usvojilo je 14. prosinca 2021. zaključke o procesima proširenja, stabilizacije i pridruživanja za Crnu Goru, Srbiju, Tursku, Republiku Sjevernu Makedoniju, Albaniju, Bosnu i Hercegovinu i Kosovo, u kojima je predstavljen napredak ostvaren u svakoj od tih zemalja kandidatkinja i potencijalnih kandidatkinja.
Europsko vijeće odobrilo je 23. lipnja 2022. status kandidatkinje Ukrajini na temelju njezina zahtjeva za članstvo od 28. veljače 2022. te pozvalo Komisiju da izvijesti Vijeće o ispunjavanju uvjeta navedenih u mišljenju Komisije o zahtjevu za članstvo. Nakon što se u potpunosti ispune svi ti uvjeti, Vijeće će odlučiti o daljnjim koracima.
U zaključcima s izvanrednog sastanka od 9. veljače 2023. Europsko vijeće „uvaž[ilo je] znatne napore koje Ukrajina posljednjih mjeseci ulaže u postizanje ciljeva na kojima se temelji njezin status zemlje kandidatkinje za članstvo u EU-u. Pozdrav[ilo je] napore Ukrajine u pogledu reformi u tako teškim vremenima te je pot[aknulo] da nastavi tim putem i ispuni uvjete navedene u mišljenju Komisije o zahtjevu za članstvo, kako bi napredovala prema budućem članstvu u EU-u.”
Europsko vijeće 14. i 15. prosinca 2023. odlučilo je otvoriti pregovore o pristupanju s Ukrajinom i Republikom Moldovom te Gruziji dodijeliti status zemlje kandidatkinje „pod uvjetom da se poduzmu relevantni koraci utvrđeni u preporuci Komisije od 8. studenoga 2023.”
D. Povlačenje Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije
Dana 23. ožujka 2018. Europsko vijeće (članak 50.), koje se sastalo u sastavu EU-27, donijelo je smjernice o okviru za budući odnos s Ujedinjenom Kraljevinom nakon Brexita. U skladu s tim smjernicama Europska unija htjela je što je moguće snažnije partnerstvo s Ujedinjenom Kraljevinom, koje bi, među ostalim, obuhvaćalo trgovinsku i gospodarsku suradnju te sigurnost i obranu.
Europsko vijeće, u sastavu EU-27, potvrdilo je 17. listopada 2019. revidirani sporazum o povlačenju i odobrilo revidiranu političku izjavu o kojima je istoga dana postignut dogovor i na razini pregovaračâ EU-a i Ujedinjene Kraljevine. Cilj tog dogovora bio je uredan izlazak Ujedinjene Kraljevine iz Europske unije.
Na zahtjev Ujedinjene Kraljevine, Europsko vijeće donijelo je 29. listopada 2019. odluku o produljenju razdoblja iz članka 50. stavka 3. UEU-a do 31. siječnja 2020. kako bi se omogućilo više vremena za ratifikaciju sporazuma o povlačenju. Sporazum o povlačenju stupio je na snagu 31. siječnja 2020. Njime je označen kraj razdoblja iz članka 50. UEU-a i početak prijelaznog razdoblja koje je trajalo do 31. prosinca 2020. Ujedinjena Kraljevina sada više nije država članica EU-a, već treća zemlja.
E. Institucionalne reforme
Na sastanku u Tampereu (15. i 16. listopada 1999.) Europsko vijeće donijelo je odluku o pripremi nacrta Povelje EU-a o temeljnim pravima (4.1.2.). Europsko vijeće sazvalo je u Helsinkiju (prosinac 1999.) međuvladinu konferenciju za pripremu Ugovora iz Nice.
Europsko vijeće u Laekenu (14. i 15. prosinca 2001.) odlučilo je sazvati Konvenciju o budućnosti Europe, koja je sastavila neuspjeli Ugovor o ustavu za Europu (1.1.4.). Nakon dvije i pol godine institucionalnog zastoja Europsko vijeće donijelo je 21. i 22. lipnja 2007. detaljno utvrđen mandat za međuvladinu konferenciju koja je dovela do toga da je 13. prosinca 2007. potpisan Ugovor iz Lisabona, koji je na snagu stupio 1. prosinca 2009. (1.1.5.). Dana 25. ožujka 2011. Europsko vijeće donijelo je odluku o izmjeni članka 136., čime je utrlo put stvaranju Europskog stabilizacijskog mehanizma.
Odluku o sastavu Europskog parlamenta donijelo je 28. lipnja 2018., a njome se državama članicama omogućuje da provedu nacionalne mjere potrebne za organizaciju izbora za parlamentarni saziv 2019.–2024.[1]
Nedavne krize, posebno pandemija bolesti COVID-19 i rat u Ukrajini, ukazale su na potrebu za institucionalnim reformama kako bi se povećala sposobnost EU-a da pravodobno i učinkovito reagira na hitne situacije.
U svojoj rezoluciji o ishodu Konferencije o budućnosti Europe, donesenoj 4. svibnja 2022., Parlament je pozdravio zaključke i preporuke Konferencije, potvrdio da su potrebne izmjene Ugovorâ i zatražio od svojeg Odbora za ustavna pitanja da pripremi prijedloge za reformu Ugovora o EU-u putem konvencije u skladu s člankom 48. UEU-a. Europski parlament usvojio je 9. lipnja 2022. rezoluciju o pozivu na sazivanje konvencije radi revizije Ugovorâ. Jedan je od ključnih prijedloga jest reformirati postupke glasovanja i omogućiti da se u relevantnim područjima kao što su donošenje sankcija i tzv. klauzula pasarela te u slučaju izvanrednog stanja, odluke u Vijeću donose kvalificiranom većinom umjesto jednoglasnom odlukom. Parlament je 11. srpnja 2023. donio rezoluciju o provedbi premošćujućih klauzula u Ugovorima EU-a. Parlament je 22. studenoga 2023. donio rezoluciju o prijedlozima za izmjenu Ugovorâ, u kojoj poziva Europsko vijeće da sazove konvenciju za reviziju Ugovorâ kako bi se modernizirali zakonodavni postupci.
Eeva Pavy / Pablo Abril Marti