Međusobno priznavanje diploma
Sloboda poslovnog nastana i sloboda pružanja usluga temelji su jedinstvenog tržišta jer omogućuju mobilnost poduzeća i stručnjaka diljem EU-a. Kako bi se te slobode doista ostvarile, diplome i kvalifikacije koje se izdaju na državnoj razini moraju biti naširoko priznate. U svrhu usklađivanja i uzajamnog priznavanja donesene su različite mjere.
Pravna osnova
Članci 26. i 53. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU).
Ciljevi
Za diplome, svjedodžbe i ostale dokumente kojima se dokazuju formalne kvalifikacije koje izdaju različite države članice mora postojati mogućnost međusobnog priznavanja kako bi samozaposlene osobe i drugi stručnjaci mogli privremeno ostvariti poslovni nastan ili ponuditi usluge u drugoj državi članici. Potrebno je uskladiti sve nacionalne odredbe kojima se uređuje pristup različitim profesijama.
Postignuća
Člankom 53. stavkom 1. UFEU-a omogućuje se međusobno priznavanje diploma i drugih kvalifikacija koje pojedine države članice traže za pristup reguliranim profesijama kako bi se olakšala sloboda poslovnog nastana i pružanja usluga. U istome se stavku navodi i potreba za usklađivanjem nacionalnih pravila za pokretanje i obavljanje djelatnosti samozaposlenih osoba, a u stavku 2. istog članka međusobno priznavanje „u slučajevima gdje je takvo usklađivanje težak proces” podređuje se koordiniranju uvjeta njihovog obavljanja u različitim državama članicama. Proces usklađivanja napredovao je od sredine 1970-ih donošenjem niza direktiva. Na tim se osnovama zakonodavstvo o međusobnom priznavanju prilagođava različitim situacijama. Razina usklađenosti razlikuje se od profesije do profesije, a u novije se vrijeme propisi usvajaju na temelju općenitijeg pristupa.
A. Pristup po pojedinim sektorima (prema profesiji)
1. Međusobno priznavanje nakon usklađivanja
Usklađivanje je zbog očiglednih razloga brže napredovalo u sektoru zdravstvene skrbi jer se, za razliku od drugih profesija, u zdravstvu stručni uvjeti, osobito obrazovanje, ne razlikuju mnogo od zemlje do zemlje. Stoga nije bilo teško postići usklađenost u velikom broju tih profesija, uključujući liječnike, medicinske sestre, veterinare, primalje i samozaposlene trgovačke zastupnike. Direktivom o priznavanju stručnih kvalifikacija (Direktiva 2005/36/EZ) razjasnile su se, pojednostavile i modernizirale postojeće direktive, a odredbe o reguliranim profesijama liječnika, zubara, medicinskih sestara, veterinara, primalja, farmaceuta i arhitekata objedinjene su u jednom zakonodavnom tekstu. U njoj se precizira način na koji bi države članice „domaćini” trebale priznavati stručne kvalifikacije stečene u drugoj, „matičnoj” državi članici. Priznavanje stručnjaka obuhvaća i opći sustav priznavanja i posebne sustave za svaku od navedenih profesija. Uz brojne druge aspekte, priznavanje je usredotočeno na razinu kvalifikacija, obrazovanje i stručno iskustvo (i ono opće i ono specijalističke prirode). Direktiva se također primjenjuje na stručne kvalifikacije u sektoru prijevoza te na posrednike osiguravajućih društava i ovlaštene revizore. Te su profesije dosad bile uređene zasebnim direktivama. Komisija je 22. lipnja 2011. usvojila Zelenu knjigu o modernizaciji Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija(COM(2011)0367), u kojoj se predlaže reforma sustava za priznavanje stručnih kvalifikacija čiji bi fokus bio olakšavanje mobilnosti radnika te prilagodba osposobljavanja aktualnim potrebama tržišta rada. Komisija je 19. prosinca 2011. objavila Prijedlog o izmjeni Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija (COM(2011)0883) na temelju ishoda raznih postupaka savjetovanja i kao odgovor na rezoluciju Parlamenta od 15. studenoga 2011. Najvažniji ključni prijedlozi obuhvaćaju: uvođenje europske strukovne iskaznice; usklađivanje minimalnih uvjeta osposobljavanja; automatsko priznavanje sedam profesija: arhitekata, zubara, liječnika, medicinskih sestara, primalja, farmaceuta i veterinara; uvođenje Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta kojim će se omogućiti pojačana suradnja na priznavanju diploma. Glavne svrhe predloženih izmjena bile su potaknuti i povećati mobilnost stručnjaka u cijelom EU-u te doprinijeti smanjenju nedostatka stručnog osoblja u nekim državama članicama. Izmijenjena direktiva (Direktiva 2013/55/EU) usvojena je 20. studenoga 2013.
Na početku pandemije bolesti COVID-19 Komisija je u vidu Komunikacije izdala smjernice za olakšavanje međusobnog priznavanja kvalifikacija zdravstvenih radnika te je naglasila važnost njihova slobodnoga kretanja u najvećoj mogućoj mjeri kako bi se zajamčila sigurnost pacijenata.
2. Međusobno priznavanje bez usklađivanja
Kad je riječ o drugim profesijama, razlike među nacionalnim propisima spriječile su usklađivanje, zbog čega je postizanje međusobnog priznavanja postalo zahtjevnije. Potpuno međusobno priznavanje diploma i kvalifikacija kojim bi se neposredno mogla ostvariti sloboda poslovnog nastana na temelju diplome matične zemlje pokazalo se neizvedivim zbog razlika u pravnim sustavima. Vijeće je 22. ožujka 1977. donijelo Direktivu 77/249/EEZ, kojom se pravnicima omogućila sloboda povremenog pružanja usluga. Međutim, za uspostavu pravnog nastana inače je bila potrebna diploma države domaćina. Direktiva 98/5/EZ od 16. veljače 1998. bila je važan iskorak jer se njome omogućuje da se pravnici s diplomom iz bilo koje od država članica mogu radi obavljanja svog zanimanja poslovno nastaniti u drugoj državi članici, iako država domaćin može od njih tražiti da im u zastupanju i obrani stranaka na sudu pomaže pravnik iz države domaćina. Nakon tri godine rada u skladu s tim uvjetom pravnici mogu steći pravo na puno obavljanje svoje djelatnosti polaganjem testa sposobnosti u državi domaćinu bez potrebe za polaganjem kvalifikacijskog ispita. Drugim je direktivama to načelo primijenjeno na druge profesije kao što su cestovni prijevoznici, zastupnici i posrednici u osiguranju, frizeri te arhitekti.
B. Opći pristup
Izrada nacrta zakona za međusobno priznavanje po pojedinim sektorima (koja je katkad obuhvaćala opsežnije usklađivanje nacionalnih propisa) od samih je početaka bila dugotrajna i teška. Stoga je postalo jasno da je potreban opći sustav za međusobno priznavanje diploma koji bi vrijedio za sve regulirane profesije koje nisu obuhvaćene posebnim propisima Europske unije. Usvajanjem novog općeg pristupa promijenjena je perspektiva razmatranja te problematike. „Priznavanje” je, naime, ranije ovisilo o postojanju propisa EU-a o „usklađivanju” za određene regulirane profesije ili djelatnosti. Sada je, međutim, „međusobno priznavanje” postalo gotovo automatsko za sve regulirane profesije prema utvrđenim propisima, bez potrebe za donošenjem sekundarnog zakonodavstva za pojedine sektore. Metode „usklađivanja” i „međusobnog priznavanja” otada se primjenjuju paralelno, a u nekim su slučajevima upotrijebljene na komplementaran način, i to tako da su istodobno donesene i uredba i direktiva (rezolucije Vijeća od 3. prosinca 1992. i 15. srpnja 1996. o transparentnosti kvalifikacija i potvrdama o strukovnom osposobljavanju). Država članica domaćin ne može podnositelju zahtjeva odbiti pristup traženom zanimanju ako on u matičnoj zemlji posjeduje kvalifikacije potrebne za njegovo obavljanje. Ako je osposobljavanje u matičnoj državi bilo kraće, država domaćin može zahtijevati radno iskustvo u određenom trajanju, a ako se znatno razlikovalo, može zahtijevati određeno razdoblje prilagodbe ili polaganje testa sposobnosti, prema izboru podnositelja zahtjeva, osim u slučaju zanimanja za koja je potrebno poznavanje nacionalnog prava.
Komisija je u svibnju 2018. ipak objavila Prijedlog preporuke Vijeća (COM(2018)270) kako bi se založila za automatsko međusobno priznavanje visokoškolskih diploma i srednjoškolskih svjedodžbi te ishoda razdoblja školovanja u inozemstvu. Vijeće je tu preporuku usvojilo 26. studenoga 2018. i ona predstavlja važan korak u nastojanju Komisije da do 2025. uspostavi europski prostor obrazovanja (EEA) (COM(2020)0625), koji će podrazumijevati automatsko međusobno priznavanje bez zasebnih postupaka priznavanja u cijelom EU-u.
Unatoč toj predanosti osnivanju europskog prostora obrazovanja do 2025., neke su države članice u nastojanju da brže provedu automatsko međusobno priznavanje pronašle međuregionalna rješenja izvan okvira EU-a. Zemlje Beneluksa (Belgija, Nizozemska i Luksemburg) te baltičke zemlje (Estonija, Latvija i Litva) 27. rujna 2021. potpisale su sporazum o automatskom priznavanju diploma.
Kao odgovor na ruski rat protiv Ukrajine Komisija je u travnju 2022. izdala preporuku koja se odnosi na priznavanje kvalifikacija osoba koje bježe iz Ukrajine.
Uloga Europskog parlamenta
Parlament je 15. studenoga 2011. donio rezoluciju o provedbi Direktive o stručnim kvalifikacijama, u kojoj poziva na njezinu modernizaciju i poboljšanje te potiče uporabu najučinkovitijih i najprikladnijih tehnologija. Parlament je predložio uvođenje europske strukovne iskaznice, službenog dokumenta koji bi priznavala sva nadležna tijela kako bi se olakšao postupak priznavanja.
Kao odgovor na spomenutu rezoluciju Parlamenta Komisija je 19. prosinca 2011. podnijela prijedlog izmjene Direktive o priznavanju stručnih kvalifikacija. Nakon uspješnih pregovora u okviru trijaloga Parlament je ishodio predložene promjene, uključujući uvođenje dobrovoljne strukovne iskaznice, uspostavu mehanizma upozoravanja, pojašnjenje pravila o djelomičnom pristupu reguliranim profesijama, pravila o jezičnim vještinama i stvaranje mehanizma za međusobno vrednovanje reguliranih profesija radi veće transparentnosti. To je 20. studenoga 2013. rezultiralo donošenjem Direktive 2013/55/EU o izmjeni Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija, a suzakonodavci su u veljači 2024. donijeli mjere za ispravljanje te direktive kako bi se omogućilo priznavanje kvalifikacija rumunjskih državljana s diplomom iz sestrinstva diljem EU-a bez potrebe za dokazivanjem radnog iskustva u tom području.
Parlament je u siječnju 2018. donio rezoluciju o provedbi Direktive 2005/36/EZ u pogledu reguliranja i potrebe za reformom profesionalnih usluga. Zatim su Europski parlament i Vijeće donijeli Direktivu o ispitivanju proporcionalnosti (Direktiva (EU) 2018/958), kojom je uveden usklađeni test proporcionalnosti koji primjenjuju sve države članice prije donošenja nacionalnih propisa o profesijama. Parlament je u svojoj rezoluciji od 25. listopada 2018. ponovno pozvao na promicanje automatskog međusobnog priznavanja diploma.
U studenome 2020. Resorni odjel za ekonomsku i znanstvenu politiku te politiku kvalitete života na zahtjev Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača objavio je studiju[1], u kojoj je analizirao nacionalne prepreke slobodnom kretanju na jedinstvenom tržištu, uključujući slobodno kretanje usluga i pristup reguliranim profesijama. U studiji je zaključeno da razlike u kvalifikacijama, kao što su različite razine ili trajanje obrazovanja, različita pravila priznavanja stručnih kvalifikacija te administrativne procedure koje se odnose na pristup stručnim tijelima predstavljaju prepreku slobodnom kretanju stručnih usluga na jedinstvenom tržištu.
Više informacija o temi dostupno je na internetskim stranicama Odbora za unutarnje tržište i zaštitu potrošača.
Barbara Martinello