Politika u području financijskih usluga
Financijske usluge sastavni su dio napora koje EU ulaže u dovršetak unutarnjeg tržišta, i to u području slobodnog kretanja usluga i kapitala. Napredak se kretao se u fazama: 1. uklanjanje nacionalnih prepreka za ulazak na tržište (1957.–1973.); 2. usklađivanje nacionalnih zakona i politika (1973.–1983.); 3. dovršetak unutarnjeg tržišta (1983.–1992.); 4. stvaranje područja jedinstvene valute (1993.–2007.); i 5. globalna financijska kriza i reforma nakon krize (od 2007. nadalje).
Pravna osnova
Članci 49. (sloboda poslovnog nastana), 56. (sloboda pružanja usluga), 63. (slobodno kretanje kapitala) i 114. (usklađivanje zakona za uspostavu i funkcioniranje unutarnjeg tržišta) Ugovora o funkcioniranju Europske unije čine pravnu osnovu.
Ključni događaji na putu prema integriranom financijskom tržištu EU-a
A. Prva faza uklanjanja prepreka za ulazak na tržište (1957.–1973.)
Rani napori prema integraciji financijskih sustava država članica temeljili su se na načelima slobode poslovnog nastana i slobode pružanja usluga, uz usklađivanje zakonodavstva i politika kada je to bilo potrebno. Ugovorom iz Rima, potpisanim 1957., stvoreno je zajedničko tržište te su uklonjene prepreke slobodnom kretanju osoba, usluga i kapitala među državama članicama. Vijeće je 1962. godine usvojilo opće programe za ukidanje ograničenja slobode pružanja usluga i slobode poslovnog nastana.
B. Usklađivanje nacionalnih zakona i politika (1973.–1983.)
Proces usklađivanja zakona i drugih propisa država članica započeo je, prije svega, trima direktivama Vijeća: Prvom direktivom o neživotnom osiguranju (73/239/EEZ) iz 1973., Prvom bankarskom direktivom (77/780/EEZ) iz 1977. i Prvom direktivom o životnom osiguranju (79/267/EEZ) iz 1979.
C. Dovršetak unutarnjeg tržišta (1983.–1992.)
Komisija je u lipnju 1985. godine objavila Bijelu knjigu u kojoj je iznijela jasan program i vremenske rokove za uspostavu unutarnjeg tržišta do kraja 1992. U njemu je sadržan dio koji je posebno posvećen financijskim uslugama. Predloženo usklađivanje temelji se na načelima „licenciranja banaka”, „međusobnog priznavanja” i „nadzora matične države”. Jedinstvenim europskim aktom iz 1987. u primarno pravo EU-a uvršten je cilj iz Bijele knjige iz 1985., kojim je kao konkretan rok za dovršenje unutarnjeg tržišta postavljen datum 31. prosinca 1992.
D. Stvaranje područja jedinstvene valute (1993.–2007.)
Ugovorom iz Maastrichta, koji je stupio na snagu 1993., utrt je put stvaranju jedinstvene europske valute: euro (izvorno nazvan ECU). Komisija je u svibnju 1999. objavila akcijski plan za financijske usluge koji je sadržavao 42 zakonodavne i nezakonodavne mjere čiji je rok za dovršenje bio 2004. godine. U srpnju 2000. Vijeće osnovalo je Odbor mudrih za uređenje europskog tržišta vrijednosnih papira, pod vodstvom Alexandrea Lamfalussyja. U završnom izvješću Odbora ustanovljeno je da je institucionalni okvir EU-a „prespor i suviše krut, složen i neprilagođen za dinamiku promjena na globalnom financijskom tržištu”. To je dovelo do „Lamfalussyjevog postupka ”, tj. četverorazinskog zakonodavnog pristupa koji je prvo korišten samo za zakonodavstvo o vrijednosnim papirima, ali je kasnije proširen i na druga područja zakonodavstva o financijskim uslugama.
E. Globalna financijska kriza i reforma nakon krize (od 2007. nadalje)
Razdoblje prije 2007. obilježilo je povećanje integracije i međuovisnosti financijskih tržišta, ne samo u EU-u već i globalno. To je naglo prekinuto nakon izbijanja globalne financijske krize 2007. i 2008., koja je pokazala da sektor financijskih usluga treba hitno reformirati. Komisija je predložila više od 50 zakonodavnih i nezakonodavnih mjera. Najvažniji prijedlozi predstavljeni su u sklopu vodećih inicijativa EU-a kao što su bankovna unija i unija tržišta kapitala. Reforme uvedene nakon krize donijele su određeni stupanj centralizacije i prijenos nadležnosti s nacionalne razine na razinu EU-a u mnogim aspektima regulacije i nadzora financijskih usluga. U novije vrijeme politički program EU-a u području financijskih usluga odražava napore koji se ulažu u odgovaranje na klimatske promjene i razvoj održivijega gospodarskog smjera te se bavi novim izazovima povezanima s digitalnom transformacijom.
S obzirom na moguće učinke prelijevanja, uloga međunarodnih foruma u utvrđivanju pravila i standarda znatno se povećala. Forumi i tijela kao što su skupina G20, Odbor za financijsku stabilnost (FSB), Bazelski odbor za nadzor banaka, Međunarodno udruženje osiguravateljnih nadzornih tijela (IAIS) i Međunarodna organizacija nadzornih tijela za vrijednosne papire (IOSCO) postajali su sve važniji za regulatore i nadzorna tijela EU-a.
Ključno zakonodavstvo EU-a u području financijskih usluga
A. Bankarstvo
Reforma bankarskog regulatornog okvira bila je u središtu velike revizije zakonodavstva nakon krize financijskog sektora. Njome su postavljeni temelji na kojima je postepeno izgrađena bankovna unija europodručja. Regulatorna reforma bankarskog sektora uključivala je dalekosežne mjere kojima su utvrđeni: 1. veći bonitetni zahtjevi za banke; 2. poboljšana struktura za nadzor i sanaciju banaka; 3. pravila za upravljanje bankama koje propadaju i poboljšana zaštita za deponente. Te se inicijative zajednički nazivaju „jedinstvenim pravilima”.
1. Bonitetni zahtjevi za banke
Direktivom o kapitalnim zahtjevima (CRD) (2013/36/EU) određuju se pravila o pristupu aktivnostima kreditnih institucija i investicijskih društava, bonitetnom nadzoru i upravljanju bankama. Uredbom o kapitalnim zahtjevima (CRR) ((EU) br. 575/2013)utvrđuju se minimalni standardi kako bi se osigurala financijska stabilnost banaka (tj. kapitalni zahtjevi, zaštitni slojevi likvidnosti i omjeri financijske poluge). Okvir koji čine CRD/CRR stalno se ažurira i to prvenstveno kako bi se uzeli u obzir najnoviji rezultati rada Bazelskog odbora i FSB-a.
2. Poboljšana struktura za nadzor i sanaciju banaka
U skladu s Uredbom o jedinstvenom nadzornom mehanizmu (SSM) ((EU) br. 1024/2013), Europska središnja banka (ESB) od 2014. središnje je tijelo za bonitetni nadzor za sve banke u europodručju i u onim državama članicama izvan europodručja koje su se odlučile pridružiti jedinstvenom nadzornom mehanizmu (SSM). Jedinstveni nadzorni mehanizam nadopunjava Uredba o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu ((EU) br. 806/2014)), koja je također donesena 2014. i kojom se nastoji osigurati učinkovito upravljanje mogućim budućim propadanjima banaka koje su dio jedinstvenog nadzornog mehanizma.
3. Pravila za upravljanje bankama koje propadaju
Direktiva o oporavku i sanaciji banaka (2014/59/EU) također je donesena 2014. i njome se nastoji spriječiti sanacija posrnulih banaka novcem poreznih obveznika na način da se uvodi mehanizam sanacije vlastitim sredstvima (bail-in) kojim se osigurava da su dioničari i vjerovnici banaka prvi na redu kada je riječ o pokrivanju gubitaka. Njome se od država članica zahtijeva da uspostave nacionalne sanacijske fondove.
4. Poboljšana zaštita za deponente
Usred kaosa financijske krize, ključno je bilo osigurati odgovarajuću zaštitu bankovnih depozita građana. Kao prva mjera dvaput je povećan minimalni iznos depozita koji su osigurani u slučaju propasti banke. Nakon toga uslijedila je sveobuhvatnija reforma tadašnjeg vrlo fragmentiranog sustava nacionalnih sustava osiguranja depozita i to Direktivom o sustavima osiguranja depozita (2014/49/EU) iz 2014. godine. Europski sustav osiguranja depozita (EDIS), koji je predložen 2015., dosad je naišao na političke prepreke i u Vijeću i u Parlamentu. Komisija je u travnju 2023. donijela zakonodavni paket (paket o CMDI-ju) za reformu okvira za krizno upravljanje bankovnim sektorom i osiguranje depozita. Cilj mu je poboljšati krizne instrumente koji se koriste za upravljanje bankrotom srednjih i manjih banaka. Temeljni dio te reforme čine tri zakonodavna prijedloga izmjene Direktive o oporavku i sanaciji banaka (Direktiva 2014/59/EU), Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (Uredba (EU) br. 806/2014) i Direktive o sustavima osiguranja depozita (Direktiva 2014/49/EU). Paket uključuje i četvrti zasebni, nepovezani zakonodavni prijedlog izmjene Direktive o oporavku i sanaciji banaka i Uredbe o jedinstvenom sanacijskom mehanizmu (prijedlog „lančane strukture”). Završetak tog zakonodavnog postupka predviđen je u sljedećem zakonodavnom razdoblju. Europski sustav osiguranja depozita i daljnji napredak u integraciji tržišta naknadno bi se ponovno procijenili nakon reforme CMDI-ja.
B. Financijska tržišta i tržišna infrastruktura
1. Investicijske usluge i mjesta trgovanja
Direktivom o tržištima financijskih instrumenata iz 2004. (MiFID I) (2004/39/EZ) utvrđeni su jedinstveni standardi za trgovanje vrijednosnim papirima s ciljem poboljšanja tržišnog natjecanja i zaštite ulagača. Godine 2014. usvojena je revizija direktive (MiFID II) (2014/65/EU), a donesena je i Uredba (MiFIR) ((EU) br. 600/2014)), čime je znatno ažuriran pravni okvir. Tim se okvirom uvodi niz odredbi čiji je cilj poboljšanje zaštite potrošača i transparentnosti tržišta. Oba su revidirana nekoliko puta.
2. Ugovori o izvedenicama i klirinške kuće
Ugovori o izvedenicama igraju važnu ulogu u gospodarstvu, ali također sa sobom nose određene rizike koji su bili posebno izraženi tijekom financijske krize. U Uredbi o infrastrukturi europskog tržišta (EMIR) ((EU) br. 648/2012)), usvojenoj 2012., utvrđena su pravila o ugovorima o neuvrštenim (OTC) izvedenicama, središnjim drugim ugovornim stranama (ili klirinškim kućama) i trgovinskim repozitorijima. Njome se nastoji očuvati financijsku stabilnost, ublažiti sistemske rizike i povećati transparentnost na tržištu OTC izvedenica. Ta se Uredba redovito preispituje i ažurira. Središnje druge ugovorne strane mogu predstavljati rizik za financijsku stabilnost u slučaju da propadnu. Suzakonodavci su u prosincu 2020. donijeli Uredbu o oporavku i sanaciji središnjih drugih ugovornih strana ((EU) 2021/23) kojom se omogućuje uredna sanacija u kriznom scenariju. Čak i nakon Brexita središnje druge ugovorne strane EU-a i dalje većinu svojih aktivnosti obavljaju u Londonu, unatoč pokušajima da se ta aktivnost premjesti u EU. Komisija je produljila istovrijednost za središnje druge ugovorne strane iz Ujedinjene Kraljevine do 30. lipnja 2025. U trenutku izrade ovog dokumenta Uredba o infrastrukturi europskog tržišta mijenja se kako bi se barem djelomično smanjili ti rizici tako što se od središnjih drugih ugovornih strana trećih zemalja zahtijeva da imaju aktivan račun u europskoj središnjoj drugoj ugovornoj strani i da poravnavaju određeni broj trgovanja putem tog računa.
3. Pristup financiranju na tržištima kapitala
U okviru vodeće inicijative o izgradnji unije tržišta kapitala predviđena je i temeljita revizija okvira EU-a za javnu ponudu vrijednosnih papira (odnosno za inicijalnu javnu ponudu). Cilj je Direktive o prospektu (2003/71/EZ) iz 2003., koja je sada zamijenjena Uredbom (EU) 2017/1129), pomoći manjim poduzećima da ostvare pristup financiranju na tržištima kapitala i poboljšati kvalitetu i količinu informacija za ulagatelje, osobito male ulagatelje. Napori koji su uloženi u to da se poboljšaju mogućnosti financiranja za manja poduzeća dopunjeni su Uredbom o europskom skupnom financiranju ((EU) 2020/1503)), koja se primjenjuje od studenoga 2021. Međutim, Euroskupina smatra da su napori za izgradnju unije tržišta kapitala nedovoljni. Stoga je 11. i 12. ožujka 2024. zatražila da sljedeća Komisija djeluje u pogledu 13 posebnih točaka za obnovu unije tržišta kapitala (vidjeti informativni članak o slobodnom kretanju kapitala 2.1.3.).
C. Osiguranje
Direktivom Solventnost II (2009/138/EZ), donesenom 2009., usklađena su postojeća fragmentirana pravila za neživotno osiguranje, životno osiguranje i reosiguranje. Tom se direktivom utvrđuju pravila o odobrenju za početak poslovanja, kapitalnim zahtjevima, upravljanju rizicima i nadzoru izravnog osiguranja i reosiguranja. Okvir Solventnost II izmijenjen je nekoliko puta.
D. Platne usluge
Drugom direktivom o platnim uslugama ((EU)2015/2366)) ažuriran je okvir EU-a o platnom prometu kako bi ga se prilagodilo promjenama u digitalnom plaćanju. Počela se primjenjivati 13. siječnja 2018. godine. Njome se jačaju sigurnosni uvjeti za elektronička plaćanja kao i za zaštitu financijskih podataka potrošača. Također otvara tržište inovativnim poslovnim modelima („otvoreno bankarstvo”) i sadrži odredbe o izdavanju odobrenja za rad i nadzoru institucija za platni promet.
E. Održivo financiranje
Financijski sustav ima važnu ulogu u podupiranju napora za prijelaz na zelenije, pravednije i uključivije gospodarstvo i društvo. Akcijskim planom za održivo financiranje iz ožujka 2018. nastoje se uzeti u obzir okolišni, socijalni i upravljački aspekti pri donošenju odluka o ulaganjima u financijski sektor. Ključni elementi postojećeg zakonodavnog okvira uključuju Uredbu o taksonomiji EU-a ((EU) 2020/852)),Uredbu o objavama povezanim s održivosti u sektoru financijskih usluga ((EU) 2019/2088)) iUredbu o objavama u vezi s održivošću za referentne vrijednosti ((EU) 2019/2089)) Radi se i na drugim inicijativama.
F. Digitalne financije
Uporaba novih tehnologija u financiranju (fintech) sa sobom nosi očekivanja u smislu povećane konkurencije i novih, učinkovitijih ili korisnijih proizvoda i usluga. Kao posljedica toga raste i složenost, te se regulatori i nadzorna tijela nalaze pred novim izazovima. Komisija je u rujnu 2020. pokrenula Strategiju za digitalne financije, nakon koje je uslijedilo nekoliko zakonodavnih inicijativa. Konkretno, novom Uredbom o digitalnoj operativnoj otpornosti za financijski sektor (DORA) ((EU) 2022/2554)) uspostavlja se jedinstven okvir kako bi se osiguralo da financijske institucije mogu ublažiti i izdržati kiberrizike i druge rizike povezane s IKT-om. Uredbom o tržištima kriptoimovine (MiCA) utvrđuju se standardi za izdavanje kriptoimovine i pružanje povezanih usluga. Uredba o pilot-režimu za tržišne infrastrukture temeljene na tehnologiji distribuiranog zapisa ((EU) 2022/858)) slična je regulatornom izoliranom okruženju, tj. omogućuje fleksibilno regulatorno okruženje.
Uloga Europskog parlamenta
Od Ugovora iz Rima iz 1957. uloga Parlamenta u donošenju odluka o financijskim uslugama proširila se od postupka savjetovanja do ravnopravnog položaja s Vijećem u okviru redovnog zakonodavnog postupka u mnogim područjima.
U skladu s Lamfalussyjevim postupkom za donošenje i provedbu zakonodavstva EU-a u području financijskih usluga, Parlament, zajedno s Vijećem, donosi osnovne zakone (razina 1) u okviru redovnog zakonodavnog postupka (sekundarno zakonodavstvo EU-a). Parlament također ima nadzornu ulogu u donošenju provedbenih mjera 2. razine.
Parlament je aktivno uključen u realiziranje ambicioznih zakonodavnih projekata za razvoj regulatornog okvira EU-a za financijski sektor. Odbor za ekonomsku i monetarnu politiku (ECON) vodeći je odbor u Parlamentu za financijske usluge.
U prošlosti je u kontekstu globalne financijske krize Parlament osnovao Poseban odbor za financijsku, gospodarsku i socijalnu krizu (CRIS). Posebni odbor djelovao je od listopada 2009. do srpnja 2011., a njegov je rad zaključenrezolucijom Parlamenta koja sadrži niz preporuka o mjerama i inicijativama koje treba poduzeti kao odgovor na krizu.
Christian Scheinert