Külpolitika: célok, eszközök és eredmények

Az Unió közös kül- és biztonságpolitikáját (KKBP) 1993-ban hozták létre, és azóta több egymást követő szerződéssel is megerősítették. A Parlament rendszeresen hozzájárul a KKBP fejlesztéséhez, különösen azáltal, hogy ellenőrzést gyakorol e szakpolitika intézményi szereplőinek és szerveinek: az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének, aki egyben a Bizottság alelnöke is; az Európai Külügyi Szolgálatnak (EKSZ); az Unió különleges képviselőinek és az Unió küldöttségeinek tevékenysége felett. A Parlament költségvetési hatáskörei a KKBP léptékét és hatókörét is formálhatják.

KKBP: fejlődés a szerződések révén

Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája (KKBP) 1993-ban az Európai Unióról szóló szerződéssel (EUSZ) jött létre, célja a béke megőrzése, a nemzetközi biztonság fokozása, a nemzetközi együttműködés előmozdítása, a demokráciának és a jogállamiságnak, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságjogok tiszteletének fejlesztése és megszilárdítása.

Az EUSZ bevezette a „hárompilléres” rendszert, melynek második pillére a KKBP. 1997-ben az Amszterdami Szerződés hatékonyabb döntéshozatali eljárást teremtett, melynek része lett a konstruktív tartózkodás és a minősített többséggel történő szavazás. 1999 decemberében az Európai Tanács létrehozta a közös kül- és biztonságpolitika főképviselőjének tisztségét. 2003-ban a Nizzai Szerződés további változtatásokat vezetett be a döntéshozatali eljárás hatékonyabbá tétele érdekében, és megbízta a – 2001 januárjában tanácsi határozattal létrehozott – Politikai és Biztonsági Bizottságot (PBB) a válságkezelési műveletek politikai ellenőrzésével és stratégiai irányításával.

A 2009. december 1-jén hatályba lépő Lisszaboni Szerződés jogi személyiséggel ruházta fel az Uniót, és intézményi keretet hozott létre külső tevékenységeihez. Emellett megszüntette a pillérszerkezetet. A szerződéssel sok új szereplő lépett be a KKBP-be, köztük az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, aki egyben a Bizottság alelnöke is, és az Európai Tanács új, állandó elnöke. A szerződés létrehozta továbbá az Európai Külügyi Szolgálatot (EKSZ), és magasabb szintre emelte a közös biztonság- és védelempolitikát (KBVP), amely immár a KKBP szerves részét képezi (további részletek: 5.1.2.).

A KKBP jogi alapját az EUSZ rögzítette, felülvizsgálata a Lisszaboni Szerződéssel történt. Az EUSZ V. címének 21–46. cikke rögzíti az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezéseket és a közös kül- és biztonságpolitikára (KKBP) vonatkozó különös rendelkezéseket. Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 5. részének 205–222. cikke tartalmazza az Unió külső tevékenységeire vonatkozó általános rendelkezéseket. A 7. rész 346. és 347. cikke szintén alkalmazandó.

Ami a jövőt illeti: az Európa jövőjéről szóló uniós konferencia zárójelentésében  – melyet 2022. május 9-én a Parlament, a Tanács és a Bizottság elnöke ismertetett – az a javaslat szerepel, „hogy az EU javítsa a gyors és hatékony döntéshozatalra való képességét, különösen a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) terén, képviseljen egységes álláspontot, és valóban globális szereplőként lépjen fel, pozitív szerepet játszva a világban és hatékonyan hozzájárulva a válságokra való reagáláshoz”.

A Parlament külpolitikai hatáskörei és eszközei

A külpolitikai döntéshozatalban betöltött szerény, formális szerepe ellenére az Európai Parlament a kezdetektől támogatta a KKBP koncepcióját, és hatályának kiterjesztésére törekedett.

Az EUSZ 36. cikke előírja, hogy a főképviselőnek rendszeresen konzultálnia kell a Parlamenttel a KKBP főbb vonatkozásairól és a keretében hozott döntésekről, valamint tájékoztatnia kell a Parlamentet e politikák alakulásáról. A Parlament évente két alkalommal megvitatja a KKBP terén elért eredményekről szóló jelentéseket, valamint kérdéseket tesz fel és ajánlásokat fogalmaz meg a Tanácsnak és a főképviselőnek.

Az EKSZ létrehozásáról szóló parlamenti állásfoglaláshoz csatolt, a főképviselő politikai elszámoltathatóságról szóló, 2010. évi nyilatkozattal megerősödött a Parlament azon joga, hogy tájékozódjon és konzultáljon az KKBP-ről és a KBVP-ről. A nyilatkozat egyebek mellett az alábbiakról rendelkezett:

• megerősítette a közös konzultációs ülések státuszát. Ezeken az üléseken az Európai Parlament kinevezett képviselőinek csoportja találkozhat a Tanács Politikai és Biztonsági Bizottságának, az EKSZ-nek és a Bizottságnak a képviselőivel, hogy vitát folytassanak a tervezett és folyamatban lévő polgári KBVP-missziókkal kapcsolatban;
• megerősítette a Parlament különbizottságának a KKBP-t és a KBVP-t érintő bizalmas adatokhoz való hozzáférésének jogát, amely a 2002. évi intézményközi megállapodáson alapszik;
• bevezette a külképviselet-vezetőkkel, a küldöttségvezetőkkel és más magas rangú uniós tisztviselőkkel a bizottsági üléseken és a Parlament bizottságainak meghallgatásain folytatott eszmecserét, beleértve a Külügyi Bizottságban (AFET) a Parlament által stratégiailag fontosnak tartott pozíciókba újonnan kinevezett uniós küldöttségvezetőkkel vagy különleges képviselőkkel (EUKK) hivatalba lépésük előtt folytatott eszmecserét;
• megbízta a főképviselőt, hogy évente legalább kétszer jelenjen meg a Parlament előtt, és számoljon be a KKBP-t és a KBVP-t érintő ügyek aktuális fejleményeiről, és válaszoljon a feltett kérdésekre.

A politikai párbeszéden kívül a Parlament hatáskörét a költségvetési eljárás során is gyakorolja. Az uniós költségvetési szerv egyik ágaként a Parlamentnek jóvá kell hagynia az éves KKBP-költségvetést. A költségvetési fegyelemről szóló, 2020. decemberi intézményközi megállapodás meghatározza az éves KKBP-költségvetés alapvető szerkezetét, jóváhagyásának keretét, valamint a jelentéstételi mechanizmusokat. A Parlament és a Tanács a Bizottság javaslata alapján jogszabályt fogad el, amely meghatározza az EU nemzetközi együttműködésre és segélyezésre fordítható finanszírozási keretét.

A Parlament rendszeresen ellenőrzi az EKSZ műveleteit, és javaslatokat tesz strukturális kérdésekben, melyek a földrajzi és a nemek közötti egyensúlytól a többi uniós intézménnyel és a tagállamok diplomáciai szolgálataival folytatott együttműködésig terjedhetnek. A Parlament rendszeresen megbeszélést tart a főképviselővel és az Unió bizonyos régiókért vagy kérdésekért felelős különleges képviselőivel (EUKK).

A Parlament szerepet játszik a nemzetközi megállapodásokról szóló tárgyalásoknak és e megállapodások végrehajtásának ellenőrzésében is. A Parlament egyetértése szükséges ahhoz, hogy a Tanács ilyen megállapodást köthessen (további részletek: 5.2.1., 5.2.3.).

A KKBP-vel foglalkozó szervek a Parlamenten belül

A Parlament KKBP-vel kapcsolatos munkájának nagy részét a szakbizottságok, különösen az AFET bizottság és ennek két albizottsága (a Biztonság- és Védelempolitikai Albizottság (SEDE) és az Emberi Jogi Albizottság (DROI)) végzi. Munkájukat a Nemzetközi Kereskedelmi Bizottság (INTA) és a Fejlesztési Bizottság (DEVE) tevékenysége egészíti ki. Ezek a bizottságok az általuk kiadott jelentések és vélemények révén alakítják a KKBP-t, ajánlásokat tesznek, eszmecserét folytatnak a nem uniós országokbeli partnereikkel a kiküldetések során, valamint a parlamenti demokrácia révén. E bizottságok rendszeresen eszmét cserélnek a globális és regionális multilaterális szervezetek (beleértve az ENSZ-t), más uniós intézmények, a Tanács soros elnöksége és a tagállamok nemzeti parlamentjei képviselőivel.

A KKBP-vel kapcsolatos munkát végeznek a parlamenti küldöttségek is, melyek szerepe, hogy fenntartsák és fejlesszék a Parlament nemzetközi kapcsolatait (különösen a parlamentközi együttműködés révén), támogassák az Unió alapvető értékeit, köztük a szabadságot, a demokráciát, az emberi jogokat, az alapvető szabadságjogokat és a jogállamiságot. Jelenleg 45 állandó parlamentközi küldöttség működik, többek között parlamenti vegyes bizottságokban, parlamenti együttműködési bizottságokban és egyéb parlamenti küldöttségekben, valamint közös parlamenti közgyűlésekben és többoldalú közgyűlésekben.

A Parlament hatása a KKBP-re

A Parlament KKBP-be való bevonásával növekszik e szakpolitika demokratikus elszámoltathatósága. A Parlament nyomatékosan támogatta a Lisszaboni Szerződés értelmében létrejött intézményi struktúrát, a főképviselő, az EKSZ, az Unió küldöttségei és különleges képviselői szerepének megerősítését, valamint a koherensebb szakpolitikát és a hatékonyabb KKBP-t. Szorgalmazta, hogy az Unió politikái és külső pénzügyi eszközei között nagyobb legyen a koherencia a párhuzamos tevékenységek és az alacsony hatékonyság elkerülése érdekében.

A Parlament konzultációs eljárás keretében véleményt mond a KKBP-ről, ellenőrzi azt, és stratégiai szakpolitikai hozzájárulást nyújt. A KKBP-ben való részvétel legfontosabb mozzanatai a kiemelt külpolitikai témákról a főképviselővel rendszeresen folytatott viták, melyekre a plenáris ülésen vagy az AFET bizottságban kerül sor, különösen a KKBP végrehajtásáról szóló éves jelentés készítésének keretében.

A 2023. évre vonatkozó, 2024. február 28-án elfogadott, a KKBP végrehajtásáról szóló éves állásfoglalásában a Parlament iránymutatást javasolt az Unió következő vezetői számára a következő ciklus külpolitikai prioritásainak meghatározásához, és kiemelte a „folyamatosan változó nemzetközi környezetet”. A Parlament számos külpolitikai kihívást azonosított, mint például a folytatódó orosz agressziót Ukrajnában; a nagyhatalmak közötti verseny kiterjedését, ami potenciálisan újradefiniálhatja a globális hatalmi egyensúlyt; a meglévő többoldalú, szabályokon alapuló rend destabilizációjára irányuló folyamatos erőfeszítéseket; valamint a külső és belső válsághelyzetek közötti egyre nagyobb átfedéseket. A Parlament rámutatott, hogy e kihívások leküzdéséhez egységes uniós politikai fellépésre és a szövetségesekkel való együttműködésre van szükség, valamint kézzelfogható előnyöket kell biztosítani a globális dél országai számára, továbbá hangsúlyozta a proaktív és bátor megközelítés szükségességét. A KKBP jobb irányítása érdekében a következő négy célkitűzést javasolták:

• Oroszország Ukrajna elleni agressziós háborúja következményeinek kezelése;
• az uniós struktúrák, eszközök, képességek, alapok és döntéshozatali eljárások fokozatos kiigazítása;
• a szabályokon alapuló multilateralizmus megerősítése és védelme; valamint
• az unió érdekeinek érvényesítése erős stratégiai szövetségek és hasonlóan gondolkodó partnerségek kialakítása révén.

Ezenkívül a Parlament a KBVP végrehajtásáról szóló legutóbbi, 2023. évi éves állásfoglalásában (további részletek 5.1.2.) és az emberi jogok és a demokrácia világbeli helyzetéről szóló éves állásfoglalásában (további részletek 5.4.1.) e területekre vonatkozó további álláspontjait is ismerteti.

Az EU külső tevékenységének intézményi keretére vonatkozó legutóbbi politikai iránymutatásában, nevezetesen az EKSZ működéséről és az EU globális szerepének megerősítéséről szóló, 2023. március 15-i javaslatában a Parlament azt ajánlotta, hogy a Tanács, a Bizottság és a főképviselő „tegyenek hatékony lépéseket az EU külpolitikája és az uniós belső politikák külső dimenziója koordinációjának és integrációjának javítása érdekében”. A Parlament kérte továbbá, hogy „erősítsék meg az összes érintett biztosból, főképviselőből, valamint a Bizottság és az EKSZ szolgálataiból álló stratégiai koordinációs struktúrát, hogy biztosítva legyen az EU külső tevékenységének koherenciája, szinergiája, átláthatósága és elszámoltathatósága”. A Parlament támogatta továbbá mind az EKSZ létrehozásáról szóló, 2010. évi tanácsi határozat, mind pedig a főképviselő politikai elszámoltathatóságról szóló, 2010. évi nyilatkozatának érdemi felülvizsgálatát. A Parlament többször javasolta a minősített többségi szavazás teljes körű alkalmazását bizonyos külpolitikai területeken, például az EU globális emberi jogi szankciórendszere tekintetében, kivéve a végrehajtó mandátummal rendelkező katonai missziók vagy műveletek létrehozását, emellett pedig a konstruktív tartózkodás alkalmazását szorgalmazta az EUSZ 31. cikkének (1) bekezdésével összhangban.

Ezenfelül kérte, hogy az „Európa együtt” égisze alatt történjen tényleges külföldi segítségnyújtás. A Covid19 globális következményeire adott válaszként létrehozott „Európa együtt” uniós intézményekből és tagállamokból, valamint európai külső finanszírozási ügynökségekből és bankokból áll.

Az EU külpolitikai stratégiai kerete és az Európai Parlament

2016. június 28-án az Európai Tanácsban a főképviselő ismertette az Európai Unió kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiáját. A biztonságra hangsúlyt helyező, stratégiai autonómiára törekvő és Európa környezetére vonatkozóan elveken alapuló, mégis pragmatikus megközelítést alkalmazó uniós globális stratégia nagy változást hozott a 2003. évi európai biztonsági stratégiához képest. A tagállamokkal, nemzeti parlamentekkel, szakértőkkel és a nyilvánossággal együtt a Parlament is részt vesz a globális stratégiáról folytatott konzultációban.

Az EU globális stratégiáját a biztonság és a védelem területére vonatkozóan jelentős mértékben kiegészítette az Európai Tanács által 2022. március 24–25-én jóváhagyott uniós stratégiai iránytű. Az Ukrajna elleni orosz invázió miatt az európai biztonság és globális stabilitás előtt álló stratégiai kihívás hatására az EU-ban paradigmaváltás következett be, és a közelmúltban több új kezdeményezés indult a KBVP és a védelmi ipar területén (további részletek: 5.1.2.).

Emellett a fenntartható globális infrastrukturális beruházások lehetőségének biztosítása, valamint a kínai beruházási és kormányzási modell által támasztott geopolitikai kihívás leküzdése érdekében az EU 2021-ben kidolgozta a Global Gateway stratégiát. A kezdeményezés célja, hogy világszerte 300 milliárd euró erejéig köz- és magánberuházást irányítson a konnektivitás különböző ágazataiba, egyszerre előmozdítva az uniós értékeket és a globális szabályrendszert. A KKBP 2023. évi végrehajtásáról szóló közelmúltbeli állásfoglalásában a Parlament kiemelte a Global Gateway stratégiát mint „egy olyan eszközt, amely világszerte növelné az EU jelenlétét és láthatóságát”. Ez a kezdeményezés részben az uniós költségvetés Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközéből (Globális Európa) (más néven NDICI – Globális Európa) származó pénzre támaszkodik, amelynek értéke a 2021–2027-es időszakban mintegy 80 milliárd euró. A Parlament a 2023. december 12-i, a NDICI – Globális Európa végrehajtásáról szóló állásfoglalásában üdvözölte, hogy az Unió külső tevékenységeinek nagy részét egyetlen eszközbe vonták össze. Azonban még ha ez egyszerűbbé, rugalmasabbá és hatékonyabbá is tette a külső tevékenységet, a Parlament sajnálatát fejezte ki amiatt, hogy a folyamatot nem kísérte kellő elszámoltathatóság és átláthatóság.

A témával kapcsolatos további információkért látogasson el a Költségvetési Ellenőrző Bizottság (AFET) honlapjára.

 

Michal Malovec

04-2024