Közös biztonság- és védelempolitika
A közös biztonság- és védelempolitika (KBVP) az EU közös kül- és biztonságpolitikájának (KKBP) szerves része. A KBVP az a fő szakpolitikai keret, amelyen keresztül a tagállamok kialakíthatják a biztonság és a védelem európai stratégiai kultúráját, közösen kezelhetik a konfliktusokat és válságokat, megvédhetik az Uniót és polgárait, valamint erősíthetik a nemzetközi békét és biztonságot. A feszült geopolitikai helyzet következtében a KBVP az egyik leggyorsabban fejlődő politika volt az elmúlt 10 év során. Az Ukrajna ellen 2022. február 24-én indított orosz agresszív háború geopolitikailag új helyzetet eredményezett Európában, és új lendületet adott egy majdani európai védelmi unió kialakítására irányuló törekvéseknek.
Jogalap
A KBVP-t a Lisszaboni Szerződés, más néven az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) írja le, amely 2009-ben lépett hatályba.
A KBVP működését a Lisszaboni Szerződés V. címe (Az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezések és a közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó különös rendelkezések), 2. fejezete (A közös kül- és biztonságpolitikára vonatkozó különös rendelkezések) és 2. szakasza (A közös biztonság- és védelempolitikára vonatkozó rendelkezések) ismerteti. A 2. szakasz öt cikket tartalmaz (42–46.).
Az Európai Parlament KKBP-ben és KBVP-ben betöltött szerepét az V. cím 2. fejezetének 1. szakasza (Közös rendelkezések) és a 36. cikk, a két politika finanszírozási szabályait pedig a 41. cikk határozza meg.
A KBVP részletesebb ismertetését a Lisszaboni Szerződés módosításai tartalmazzák, főként az 1. sz. jegyzőkönyv (a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről), a 10. sz. jegyzőkönyv (az EUSZ 42. cikke által létrehozott állandó strukturált együttműködésről) és a 11. sz. jegyzőkönyv (az EUSZ 42. cikke), valamint a 13. és a 14. sz. jegyzőkönyv (A közös kül- és biztonságpolitikáról szóló nyilatkozatok).
Szervezeti felépítés
Az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője, aki egyben az Európai Bizottság alelnöke is, tölti be a központi intézményi szerepet. 2019 decembere óta Josep Borrell az alelnök/főképviselő. Ő elnököl a védelmi minisztereket egyesítő Külügyi Tanácsban, amely a KBVP-vel kapcsolatos döntéshozó szerv. Az ő feladata, hogy a KBVP-t érintő javaslatokat a tagállamok elé terjessze. Az alelnök/főképviselő az Európai Külügyi Szolgálat vezetője és az Európai Védelmi Ügynökség igazgatója.
Az Európai Tanács és az Európai Unió Tanácsa egyhangúlag hozza meg a KBVP-vel kapcsolatos határozatait (az EUSZ 42. cikke). Ez alól néhány fontosabb kivétel az Európai Védelmi Ügynökséghez (az EUSZ 45. cikke) és az állandó strukturált együttműködéshez („PESCO”, az EUSZ 46. cikke) kapcsolódik, amelyekre minősített többségi szavazás vonatkozik.
A Lisszaboni Szerződés bevezette az európai fegyverzet- és képességpolitikát (az EUSZ 42. cikkének (3) bekezdése), és megállapította, hogy az EVÜ és a Bizottság szükség esetén együttműködik egymással (az EUSZ 45. cikkének (2) bekezdése), különösen az EU kutatási, ipari és űrpolitikáját illetően.
Emellett az EUSZ 21. cikke emlékeztet arra, hogy a multilateralizmus az EU külső tevékenységének középpontjában áll. Ennek megfelelően az uniós partnerek részt vehetnek a KBVP-missziókban és -műveletekben. Az EU elkötelezett amellett, hogy a különböző többoldalú kereteken belül elmélyítse a koordinációt és az együttműködést, különösen az Egyesült Nemzetek Szervezetével és az Észak-atlanti Szerződés Szervezetével (NATO), továbbá más regionális szervekkel, például az Afrikai Unióval.
A politika alakulása
A Lisszaboni Szerződés óta a KBVP mind politikai, mind intézményi szempontból jelentős átalakulásokon ment keresztül.
2016 júniusában Federica Mogherini alelnök/főképviselő az Európai Tanács elé terjesztette a KBVP stratégiáját meghatározó „Az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiája” című dokumentumot. A stratégia az alábbi öt prioritást határozta meg: az Unió biztonsága; állami és társadalmi reziliencia az Uniótól keletre és délre; a konfliktusok integrált megközelítésének kifejlesztése; együttműködésen alapuló regionális szerveződések; globális kormányzás a 21. században.
2016 novemberében az alelnök/főképviselő a Tanács előtt ismertette a biztonságra és védelemre vonatkozó végrehajtási tervet, amely az uniós globális stratégia elképzelését hivatott a gyakorlatba átültetni. A terv 13 javaslatot tartalmazott, köztük a koordinált éves védelmi szemlét (CARD) és egy új állandó strukturált együttműködési megállapodást (PESCO) azon tagállamok számára, amelyek készek további kötelezettségvállalásokat tenni a biztonság és a védelem terén.
Ezzel párhuzamosan Federica Mogherini egy európai védelmi cselekvési tervet ismertetett a tagállamokkal, amely az Európai Védelmi Alap (EDF) létrehozásához kapcsolódó, a védelmi kutatásra és a képességfejlesztésre irányuló fontos javaslatokat tartalmazott. Ezeket az elmúlt néhány évben végrehajtották.
2021 júniusában az EU vitát indított az európai biztonság és védelem jövőjéről. Ez a folyamat a biztonság és a védelem területére vonatkozó stratégiai iránytű létrehozásához vezetett, amely az EU következő 5–10 évre szóló biztonsági és védelmi stratégiáját meghatározó szakpolitikai dokumentum. A stratégiai iránytű cselekvési keretet biztosít a biztonság és a védelem területére vonatkozó közös jövőkép kialakításához. A dokumentumot három lépésben dolgozták ki: fenyegetettségelemzés, strukturált stratégiai párbeszéd, valamint további fejlesztés és felülvizsgálat az elfogadás előtt. Fő célja, hogy politikai iránymutatást nyújtson az EU „stratégiai autonómiájának” megvalósításához négy kulcsfontosságú területen: válságkezelés, reziliencia, képességek és partnerségek. A folyamat célja annak az egyre növekvő igénynek a kielégítése, hogy az EU képes legyen biztonságszolgáltató szerepet is ellátni. 2021 novemberében, az uniós külügyminiszterek és védelmi miniszterek együttes ülésén Josep Borrell alelnök/főképviselő ismertette a dokumentum első változatát.
Az Ukrajna elleni (2022. február 24-én kezdődött) orosz agresszív háborúval összefüggésben a dokumentumot jelentősen módosítani kellett, hogy figyelembe vegye az európai biztonsági rend destabilizációját, valamint az uniós álláspont, törekvések és eszközök ezt követő változását a védelem területén. Az Európai Tanács 2022. március 24-én és 25-én, a Tanács francia elnöksége alatt, jóváhagyta a stratégiai iránytű végleges változatát.
A háború következtében Dánia felszámolta az EU védelmi politikájával kapcsolatos kívülmaradási záradékot, amellyel 1992 óta élt. A dánok a 2022. június 1-jén rendezett népszavazáson (66,9% igen szavazattal) úgy döntöttek, hogy csatlakoznak a KBVP-hez. Ezért ma már mind a 27 tagállam részt vesz a KBVP-ben.
A válságkezelési missziók és műveletek a KBVP legláthatóbb és legkézzelfoghatóbb megnyilvánulásai. A stratégiai iránytű az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiájának hiányosságait kezeli a válságkezelési eszközök és intézmények terén, például azáltal, hogy új uniós gyorstelepítésű kapacitást hoz létre. A KBVP végrehajtásáról szóló, 2021. évi jelentésben a Parlament támogatását fejezte ki a javasolt „gyors belépési erő” iránt. A stratégiai iránytű célja továbbá, hogy koherens célokat és célkitűzéseket határozzon meg más kezdeményezések és releváns folyamatok (például a PESCO, az Európai Védelmi Alap és a koordinált éves védelmi szemle) számára.
Bár a Parlament nem játszott közvetlen szerepet a stratégiai iránytű létrehozásában, rendszeres tájékoztatást kell kapnia a végrehajtás szintjéről, illetve lehetőséget arra, hogy véleményt nyilvánítson a folyamatról, különösen a Biztonság- és Védelempolitikai Albizottság (SEDE) számára tartott tájékoztatók során. A KBVP-ről szóló saját éves jelentései révén a SEDE albizottság de facto tanácsadói szerepet tölt be a KBVP-vel kapcsolatban.
A KBVP eszköztára
2016 óta a KBVP számos sikert ért el, melyek között szerepel a PESCO elindítása; a nem végrehajtási jellegű katonai missziók tervezésére és végrehajtására szolgáló állandó parancsnoki és irányítási struktúra; az Európai Védelmi Alap; a polgári KBVP területére vonatkozó paktum; a KBVP polgári dimenziójának stratégiai felülvizsgálata; valamint egy költségvetésen kívüli Európai Békekeret. Emellett a Bizottság és az alelnök/főképviselő 2024. március 5-én előterjesztette az európai védelmi ipari stratégiát, amelynek célja az európai védelmi technológiai és ipari bázis (EDTIB) versenyképességének és felkészültségének megerősítése.
A koordinált éves védelmi szemle első jelentését 2020 novemberében terjesztették az uniós védelmi miniszterek elé, amelynek elkészítésében az Európai Védelmi Ügynökség vállalt vezető szerepet. A jelentés 55 együttműködési lehetőséget azonosított a képességek teljes spektrumán belül.
2020 decemberében a Tanács ideiglenes politikai megállapodásra jutott a Parlament képviselőivel a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kerettel összefüggésben az Európai Védelmi Alap létrehozásáról szóló rendeletről. A hét évre előirányzott költségvetés 8 milliárd euró. Az Európai Védelmi Alap ösztönözni fogja az európai védelmi ipari együttműködést. Az Európai Védelmi Alap 2024. évi munkaprogramja 32 különböző témát ölel fel, amelyekkel kapcsolatban projekteket lehet javasolni.
Az Európai Békekereten, egy költségvetésen kívüli eszközön keresztül finanszírozza az EU a katonai KBVP-missziók és -műveletek közös költségeit, ezáltal erősítve a tagállamok közötti szolidaritást és tehermegosztást. Az Európai Békekeret az uniós partnerországok biztonsági és védelmi ágazata számára biztosított kiképzések és katonai felszerelések (beleértve a halált okozó felszereléseket is) finanszírozására is felhasználható. A béketámogató műveletek, valamint a nem uniós országok és a partnerszervezetek katonai és védelmi kérdésekkel kapcsolatos kapacitásainak megerősítésével az EU növelni fogja külső fellépéseinek hatékonyságát. 2022 és 2024 között az EU 11,1 milliárd eurót mozgósított ebből az Európai Békekeretből az ukrán hadsereg támogatására.
A Bizottság 2022. július 19-én, miután a 2022. márciusi versailles-i csúcstalálkozón megbízást kapott erre, előterjesztette az európai védelmi ipar együttműködésen alapuló beszerzés keretében történő megerősítését szolgáló eszköz (EDIRPA) létrehozásáról szóló rendeletre irányuló javaslatot. Az EDIRPA egy 500 millió euró értékű rövid távú közös védelmi közbeszerzési eszköz. Célja, hogy kezelje a védelmi képességek legsürgetőbb és legkritikusabb hiányosságait, és védelmi termékek közös beszerzésére ösztönözze a tagállamokat. Intézményközi tárgyalásokat követően a Parlament a 2023. szeptember 12-i plenáris ülésen elfogadta a rendeletet. Hasonlóképpen, a Bizottság 2023. május 3-án a lőszergyártás támogatásáról szóló jogszabályra irányuló javaslatot terjesztett elő, amelynek célja Ukrajna lőszerrel való ellátása, valamint az együttműködésen alapuló beszerzések és a gyártási kapacitás növelése. Rövid intézményközi tárgyalásokat követően a Parlament 2023. július 13-án elfogadta a jogszabályt.
2024. március 5-én a Bizottság a 2025-ben véget érő, rövidebb távú vészhelyzeti intézkedések (a lőszergyártás támogatásáról szóló jogszabály és az EDIRPA) nyomán javaslatot tett az európai védelmi ipari programról (EDIP) szóló rendelettervezetre, amely a 2025–2027-es időszakban 1,5 milliárd EUR összegű pénzügyi támogatást nyújtana az uniós költségvetésből. Az EDIP-program célja egy strukturáltabb és hosszabb távú, közös uniós beruházáson és termelésen alapuló rendszer kialakítása, amely biztosítja a védelmi termékek folyamatos rendelkezésre állását és ellátását.
Az európai védelmi technológiai és ipari bázis (EDTIB) versenyképességének és felkészültségének növelése, valamint a tagállamok közös beszerzéssel kapcsolatos együttműködésének ösztönzése érdekében a cél az, hogy 2030-ra a védelmi felszerelések legalább 40%-át közösen, 50%-át pedig az EU-ból szerezzék be, 2035-re pedig 60%-ra emelkedjen az az arány.
Ezért a Bizottság rendelettervezetében javaslatot tesz a védelmi ellátási láncok átalakításának felgyorsítását szolgáló alapra (FAST) a kis- és középvállalkozások támogatása érdekében; egy moduláris és fokozatos uniós ellátásbiztonsági rendszer létrehozására; az európai fegyverkezési program struktúrájára (SEAP), amelynek célja, hogy héamentesség révén fokozza az együttműködést; valamint egy európai katonai értékesítési mechanizmusra, amely az uniós felszerelések rendelkezésre állására összpontosít.
A KBVP missziói és műveletei
2003 és az első nyugat-balkáni beavatkozás óta az EU 40 műveletet és missziót indított és hajtott végre három kontinensen. 2023 októberében 24 KBVP-misszió és -művelet van folyamatban. Jelenleg mintegy 4000 uniós katonai és polgári személyzetet van külföldi kiküldetésen. A missziók kiküldésére vagy műveletek bevetésére vonatkozó uniós határozatokat általában a partnerország kérésére és/vagy az ENSZ Biztonsági Tanácsának határozata alapján hozzák meg. A legutóbbi misszió, az Európai Unió által vezetett tengeri erők (EUNAVFOR) ASPIDES művelete a hajózás szabadságának védelme és a tengeri biztonság megőrzése érdekében indult a Vörös-tengeren, az Indiai-óceán északnyugati részén és a Perzsa-öbölben. Az ASPIDES védelmi megbízatással rendelkezve kíséri a hajókat, és erősíti tengeri helyzetismeretet tengeri vagy légi támadásokkal szemben.
Az Európai Parlament szerepe
Az Európai Parlament támogatja az uniós védelmi integrációt és együttműködést. A Parlament ellenőrzést gyakorol a KBVP felett, és az alelnökhöz/főképviselőhöz, valamint a Tanácshoz fordulhat a politikát illetően (az EUSZ 36. cikke). A Parlament hatáskörrel bír a KBVP költségvetését illetően is (az EUSZ 41. cikke). A Parlament évente kétszer vitát tart a KKBP és a KBVP végrehajtásáról, és az alábbi jelentéseket fogadja el: a Külügyi Bizottság által kidolgozott, a KKBP előrehaladásáról szóló jelentést, valamint a SEDE albizottság által készített, a KBVP előrehaladásáról szóló jelentést.
A KBVP végrehajtásáról szóló, 2023. évi éves jelentést a Parlament 2024. február 28-i plenáris ülésén fogadták el. A jelentés az alábbi kérdésekre összpontosít: az Ukrajnának nyújtott uniós támogatás fokozása; a partnerség megerősítése a hasonlóan gondolkodó partnerekkel és szövetségesekkel a KBVP sikeres végrehajtásának biztosítása érdekében; az EU biztonsági és védelmi képességeinek megerősítése, különösen az Európai Békekeret révén; az uniós biztonság- és védelempolitika más polgári eszközökkel való kiegészítésének fontossága; a NATO-val való komplementaritás fokozása az európai stratégiai autonómia biztosítása mellett; továbbá az arra irányuló törekvés, hogy az EU a nemzetközi biztonság stratégiai szereplőjévé váljon az uniós védelmi integráció fellendítése révén.
Különösen szorgalmazza „a védelmi termékek közös beszerzését”, valamint „az európai védelmi ipar termelési kapacitásának növelését, a kimerült készletek feltöltését és a védelmi-közbeszerzési ágazat széttagoltságának csökkentését”. Az Ukrajnába irányuló fegyverszállítások koordinálása terén az EU és a NATO közötti együttműködés fontosságát kiemelve a jelentések hangsúlyozzák továbbá, hogy „a 2%-os kiadási célnak minimumot kell jelentenie az EU és a NATO országai számára, nem pedig a védelmi kiadások felső határát”.
2012 óta – a Lisszaboni Szerződéshez csatolt 1. sz. jegyzőkönyv alapján – az Európai Parlament és a tagállamok nemzeti parlamentjei évente két parlamentközi konferenciát tartanak a közös kül- és biztonságpolitikához kapcsolódó kérdések megvitatása céljából.
Általánosságban a szerződés lehetővé teszi a Parlament számára, hogy teljes körű szerepet játsszon a KBVP fejlesztésében, így partnerré válik az EU külkapcsolatainak alakításában és a biztonsági kihívások kezelésében. E szerepében eljárva a Parlament rendszeresen rendez tanácskozásokat, meghallgatásokat, munkaértekezleteket, többek között az alábbi témákban: polgári és katonai KBVP-telepítések, a biztonsági és védelmi területet érintő nemzetközi válságok, multilaterális biztonsági keretek, fegyverellenőrzés és a fegyverek elterjedésének megakadályozása, a terrorizmus és a szervezett bűnözés elleni küzdelem, a hatékonyságot javító bevált gyakorlati megoldások, illetve az e területeken az EU-val és az intézményekkel kapcsolatos jogi fejlemények.
Az alelnök/főképviselő politikai elszámoltathatóságról szóló, 2010-es nyilatkozatát követően a Parlament részt vesz a Tanáccsal, az Európai Külügyi Szolgálattal és a Bizottsággal közösen tartott rendszeres konzultációs üléseken.
A Parlament emellett a KBVP-vel kapcsolatos kérdéseket tesz fel és szóbeli javaslatokat tesz az Európai Külügyi Szolgálatnak, különösen a SEDE albizottság ülésein.
Oliver Krentz