Trasporto aereo: regole di mercato

L'istituzione del mercato unico dell'aviazione nella seconda metà degli anni Novanta ha trasformato radicalmente il settore del trasporto aereo, contribuendo in modo significativo alla forte crescita che esso ha registrato in Europa negli ultimi vent'anni.

Base giuridica

Articolo 100, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFEU).

Obiettivi

Istituire un mercato unico del trasporto aereo in Europa, garantirne il corretto funzionamento ed estenderlo ad alcuni paesi terzi, ove possibile.

Risultati

Il trasporto aereo si è tradizionalmente sviluppato sotto gli auspici e il controllo delle autorità nazionali. In Europa tale impostazione si è generalmente tradotta nel monopolio dei vettori aerei nazionali e nella proprietà/gestione pubblica degli aeroporti. Il trasporto aereo internazionale, basato su accordi bilaterali tra Stati, si è sviluppato di conseguenza, caratterizzandosi per il rigido controllo, in particolare, dell'accesso al mercato e dei regimi di proprietà dei vettori.

In seguito alla realizzazione del mercato interno, diversi "pacchetti" di misure regolamentari dell'UE hanno gradualmente trasformato i mercati nazionali protetti dell'aviazione in un mercato unico competitivo del trasporto aereo (l'aviazione è stata in pratica il primo modo di trasporto – e in larga misura è tuttora l'unico – a beneficiare di un mercato unico pienamente integrato). Il "primo pacchetto" (1987) e il "secondo pacchetto" (1990) dell'Atto unico europeo hanno reso più flessibili le norme relative a tariffe e capacità. Nel 1992 il "terzo pacchetto" (composto segnatamente dai regolamenti (CEE) n. 2407/92, n. 2408/92 e n. 2409/92 del Consiglio, oggi sostituiti dal regolamento (CE) n. 1008/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio) ha rimosso tutte le restanti restrizioni commerciali applicabili alle compagnie aeree europee operanti nell'UE. Quest'ultimo è stato successivamente esteso alla Norvegia, all'Islanda e alla Svizzera e potrebbe essere ulteriormente esteso ai paesi vicini attraverso l'accordo su uno spazio aereo comune europeo[1]

Con il "terzo pacchetto" i vettori aerei nazionali sono stati sostituiti da vettori aerei comunitari ed è stato stabilito il principio di base secondo cui questi ultimi possono fissare liberamente le tariffe aeree per passeggeri e merci nonché accedere a tutte le rotte all'interno dell'UE senza che siano necessari permessi o autorizzazioni (fatta eccezione per alcune rotte molto particolari per le quali gli Stati membri possono imporre oneri di servizio pubblico, sulla base di determinate condizioni e per un periodo limitato).

Il "terzo pacchetto" ha altresì stabilito i requisiti che i vettori aerei comunitari devono rispettare per avviare o continuare le operazioni, in particolare:

1. devono essere di proprietà degli Stati membri e/o di cittadini degli Stati membri e da questi effettivamente controllati, e il loro principale centro di attività deve essere situato in uno Stato membro;
2. la loro situazione finanziaria deve essere solida; devono essere opportunamente assicurati per coprire la responsabilità in caso di incidenti;
3. devono avere la capacità professionale e l'organizzazione necessarie ad assicurare lo svolgimento delle operazioni in condizioni di sicurezza, conformemente alla regolamentazione in vigore. Tale capacità è attestata dal rilascio di un certificato di operatore aereo.

Parallelamente, sono state adottate norme comuni per garantire il corretto funzionamento del mercato unico dell'aviazione, che richiedevano in particolare: 1) parità di condizioni e 2) un livello elevato e uniforme di protezione dei passeggeri.

Al fine di assicurare condizioni di parità, al settore del trasporto aereo si applica la legislazione in materia di aiuti di Stato (articoli 107 e 108 TFUE) e concorrenza (articoli da 101 a 109 TFUE – fusioni, alleanze, fissazione dei prezzi, ecc.). La Commissione ha adottato orientamenti per valutare il finanziamento pubblico del settore (per le compagnie aeree nel 1994; per gli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali nel 2005). Tali orientamenti sono stati aggiornati nella primavera del 2014.

Le norme dell'UE garantiscono che a tutti i vettori siano concessi gli stessi diritti e le stesse opportunità di accesso ai servizi connessi al trasporto aereo. Ciò tuttavia non vale in alcuni paesi terzi, in cui pratiche discriminatorie e sovvenzioni possono conferire vantaggi concorrenziali indebiti a vettori aerei nazionali.

Per porre rimedio a tale situazione, il regolamento (UE) 2019/712, del 17 aprile 2019, relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo e che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004 ha istituito un meccanismo volto a garantire una concorrenza leale e a mantenere un'elevata connettività in tutta l'UE. Per conseguire tali obiettivi, il regolamento conferisce alla Commissione il potere di avviare indagini e adottare decisioni in merito a misure di riparazione qualora una pratica che distorce la concorrenza abbia arrecato un pregiudizio a un vettore aereo dell'UE o rappresenti un'evidente minaccia in tal senso. Il regolamento è entrato in vigore il 30 maggio 2019.

L'equità di accesso agli aeroporti e ai servizi aeroportuali è garantita dal regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, che prevede, per gli aeroporti congestionati, l'assegnazione equa, non discriminatoria e trasparente di bande orarie (ossia il permesso di atterrare o decollare in una data specifica e in un orario specifico) alle compagnie aeree da parte di un coordinatore delle bande orarie indipendente. Per migliorare ulteriormente l'efficienza dell'assegnazione delle bande orarie e garantire l'uso ottimale della capacità aeroportuale[2], nel 2011 la Commissione ha presentato una proposta di modifica. Tuttavia, i negoziati su tale proposta sono stati sospesi nel 2013.

La direttiva 96/67/CE del Consiglio ha gradualmente aperto alla concorrenza il mercato dei servizi di assistenza a terra. Tuttavia, una proposta della Commissione del 2011 volta ad aprire ulteriormente questo mercato nei maggiori aeroporti europei è stata ritirata nel 2014. La direttiva 2009/12/CE stabilisce i principi di base per la riscossione dei diritti aeroportuali corrisposti dai vettori aerei per l'utilizzo delle infrastrutture e dei servizi aeroportuali. Il 17 ottobre 2023 la Commissione ha adottato la proposta di decisione che modifica le direttive 2009/12/CE, 2009/33/CE e (UE) 2022/1999 e la direttiva 96/67/CE del Consiglio per quanto riguarda alcuni obblighi di comunicazione nei settori del trasporto aereo e su strada e la proposta di regolamento che modifica i regolamenti (CE) n. 80/2009, (UE) n. 996/2010 e (UE) n. 165/2014. Il 13 marzo 2024 il Parlamento ha adottato in prima lettura in Aula sia la proposta di decisione che la proposta di regolamento. La decisione e il regolamento sono stati pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'UE.

Nel 1989 sono entrate in vigore norme comuni per garantire l'equità di accesso alle reti di distribuzione ed evitare che esse influenzino le scelte dei consumatori. In base a tali norme i sistemi telematici di prenotazione (computerised reservation systems, CRS), che costituiscono gli intermediari tecnici tra le compagnie aeree e le agenzie di viaggio, devono garantire che i servizi aerei forniti da tutte le compagnie siano visualizzati in modo non discriminatorio sugli schermi dei computer delle agenzie (regolamento (CE) n. 80/2009). L'importanza dei CRS è tuttavia diminuita a fronte dell'utilizzo sempre più generalizzato della distribuzione online, anche attraverso i siti web dei vettori.

Per proteggere passeggeri[3] e aeromobili e garantire un livello elevato e uniforme di sicurezza in tutta l'UE, le norme nazionali sulla sicurezza sono state sostituite da disposizioni comuni, che sono state progressivamente estese all'intera catena del trasporto aereo. È stata inoltre istituita l'Agenzia europea per la sicurezza aerea per elaborare disposizioni regolamentari in materia di sicurezza e controllarne l'attuazione[4]. I requisiti in materia di sicurezza da osservare in tutti gli aeroporti dell'UE sono altresì stati armonizzati per evitare più efficacemente atti di vandalismo contro gli aeromobili, i passeggeri e il personale[5]. Sono inoltre state introdotte norme comuni (regolamento (CE) n. 261/2004) relative alla tutela dei diritti dei passeggeri aerei per garantire che questi ultimi ricevano quanto meno un livello minimo di assistenza e di compensazione in caso di ritardi considerevoli o cancellazioni. Malgrado i diritti dei passeggeri del trasporto aereo siano tutelati in modo molto migliore nell'Unione rispetto a qualsiasi altra regione del mondo, talvolta le norme in vigore si rivelano difficili da applicare, il che porta frequentemente a procedimenti giudiziari[6]. Nel marzo 2013 la Commissione ha presentato una nuova proposta che modifica il regolamento (CE) n. 261/2004 per migliorare l'applicazione delle norme dell'UE chiarendo i principi fondamentali e i diritti impliciti dei passeggeri. Tuttavia, la procedura di codecisione non è mai stata portata a termine.

Nell'ottobre 2022 l'UE e l'Associazione delle nazioni del Sud-Est asiatico[7] hanno firmato un accordo sul trasporto aereo che aumenterà i collegamenti diretti tra le due aree e amplierà le opportunità di trasporto aereo, migliorando al contempo le regole e le norme.

Nel gennaio 2023 la direttiva 89/629/CEE del Consiglio sulla limitazione delle emissioni sonore degli aerei civili a reazione è stata abrogata dal momento che la direttiva 2006/93/CE imponeva di ritirare in modo progressivo e completo tutti gli aeromobili che non rispettavano i limiti di emissioni sonore previsti dalla direttiva, rendendo così obsoleta la direttiva 89/629/CEE.

Risposta alla crisi della COVID-19

A seguito della pandemia di COVID-19 sono state adottate diverse misure per far fronte alle difficoltà incontrate dal settore dell'aviazione:

• regolamento UE 2020/459, del 30 marzo 2020, che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio, relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità, che ha dispensato le compagnie aree dall'obbligo di utilizzare le bande orarie loro assegnate effettuando voli vuoti ("voli fantasma"). Il meccanismo è stato prorogato più volte. L'ultima revisione delle norme – il regolamento (UE) 2022/2038 – è stata adottata nell'ottobre 2022. Nel complesso, questa revisione offrirà alle compagnie aeree una maggiore flessibilità per rispondere a sviluppi imprevisti nel prossimo futuro. La guerra in Ucraina ha inoltre dimostrato che altri tipi di sviluppi imprevisti su alcune rotte possono avere ripercussioni gravi e permanenti sul traffico aereo e sulla capacità delle compagnie aeree di soddisfare i normali requisiti di utilizzo delle bande orarie;
• regolamento (UE) 2020/696, del 25 maggio 2020, che modifica il regolamento (CE) n. 1008/2008 (regolamento sui servizi aerei) recante norme comuni per la prestazione di servizi aerei nella Comunità, in considerazione della pandemia di COVID‐19. Tra le misure temporanee adottate figurano la modifica delle norme sulle licenze dei vettori aerei in caso di problemi finanziari causati dalla pandemia, la semplificazione delle procedure applicabili alle restrizioni dei diritti di traffico, nonché procedure più efficienti per l'attribuzione dei contratti di assistenza a terra.

Per far fronte al rischio di una grave recessione economica, la Commissione ha pubblicato un quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato (aggiornato più volte), che consente ai paesi dell'UE di fornire assistenza alle imprese, oltre alle possibilità offerte dalle attuali norme in materia di aiuti di Stato. Gli Stati membri hanno successivamente proposto una serie di misure a livello dell'intera economia nonché alcune misure settoriali. Nel marzo 2023 il quadro temporaneo è stato prorogato per sostenere le misure per la transizione verso un'economia a zero emissioni nette e per consentire agli Stati membri di sostenere l'economia nel contesto della guerra della Russia contro l'Ucraina.

Decarbonizzazione del trasporto

Il pacchetto "Pronti per il 55 %", adottato dalla Commissione nel contesto del Green Deal europeo nel luglio 2021, comprendeva una serie di proposte riguardanti il trasporto aereo:

• una proposta di revisione del sistema di scambio di quote di emissioni dell'Unione europea[8](direttiva 2003/87/CE) al fine di eliminare gradualmente le assegnazioni gratuite delle quote di emissioni per il trasporto aereo nonché di allinearsi al regime globale di compensazione e riduzione delle emissioni di carbonio del trasporto aereo internazionale (la direttiva riveduta è entrata in vigore il 5 giugno 2023);
• una proposta di revisione del regolamento sulla realizzazione di un'infrastruttura per i combustibili alternativi, che garantisce in particolare l'accesso degli aeromobili a una fornitura di energia elettrica pulita nei principali aeroporti. L'atto finale è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'UE il 22 settembre 2023; 
• una proposta di regolamento sulla garanzia di condizioni di parità per un trasporto aereo sostenibile (ReFuelEU aviation). Gli aeroporti e i fornitori di carburante dell'UE sono tenuti a garantire che, a partire dal 2025, almeno il 2 % del carburante per l'aviazione sia verde e che tale percentuale aumenti ogni cinque anni fino ad arrivare al 70 % nel 2050. L'atto finale è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'UE il 31 ottobre 2023.

Ruolo del Parlamento europeo

In svariate relazioni, e in particolare nella sua risoluzione del 14 febbraio 1995 sull'evoluzione dell'aviazione civile in Europa, il Parlamento ha sottolineato la necessità di una politica comune in materia di trasporto aereo che garantisca una concorrenza maggiore e più equa tra le compagnie aeree. Ha pertanto dimostrato un sostegno costante a favore dell'istituzione e del corretto funzionamento del mercato unico dell'aviazione.

In tale contesto, tuttavia, il Parlamento ha sottolineato incessantemente che la liberalizzazione del trasporto aereo deve essere attuata con cautela e in modo graduale, trovando un equilibrio tra gli interessi dei consumatori e dell'industria.

Pertanto, negli ultimi trent'anni il Parlamento ha sempre promosso la concorrenza equa, la sicurezza dell'aviazione, la qualità dei servizi e i diritti dei passeggeri, difendendo nel contempo le condizioni lavorative del personale delle compagnie aeree come pure la tutela dell'ambiente. Ad esempio, sin dalle prime fasi del processo di liberalizzazione, il Parlamento ha chiesto l'introduzione di criteri relativi agli aiuti di Stato a favore di aeroporti e compagnie aeree nonché l'adozione di norme comuni in materia di servizi di assistenza a terra, diritti aeroportuali e diritti dei passeggeri. Inoltre, il Parlamento sta promuovendo, per l'aviazione, carburanti più ecologici, l'introduzione accelerata di carburanti sostenibili e la creazione di un fondo sostenibile.

Le radicali modifiche recentemente apportate in prima lettura dal Parlamento alle proposte della Commissione del 2011 relative a bande orarie e servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'UE costituiscono un'ulteriore dimostrazione di tale approccio equilibrato alla liberalizzazione del trasporto aereo.

Nella sua relazione del 20 marzo 2018 sulla tutela della concorrenza nel trasporto aereo, il Parlamento europeo ha espresso il proprio sostegno alla proposta della Commissione volta a difendere i vettori aerei dell'Unione dalle pratiche sleali delle compagnie aeree di paesi terzi. L'obiettivo principale è di istituire uno strumento dell'UE pratico, efficace e di facile utilizzo che agirebbe da deterrente o sarebbe in grado di compensare i danni derivanti dagli aiuti di Stato o da altri comportamenti discriminatori da parte di operatori del settore aereo non comunitari.

Risoluzioni di carattere legislativo e non legislativo del Parlamento europeo correlate:

• risoluzione del 14 febbraio 1995 sulla comunicazione della Commissione sull'evoluzione dell'aviazione civile in Europa;
• risoluzione legislativa dell'11 luglio 2007 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante norme comuni per la prestazione di servizi di trasporto aereo nella Comunità;
• risoluzione legislativa del 12 dicembre 2012 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti dell'Unione europea;
• risoluzione legislativa del 16 aprile 2013 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai servizi di assistenza a terra negli aeroporti dell'Unione e che abroga la direttiva 96/67/CE del Consiglio;
• risoluzione legislativa del 5 febbraio 2014 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CE) n. 261/2004 che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e il regolamento (CE) n. 2027/97 sulla responsabilità del vettore aereo in merito al trasporto aereo di passeggeri e dei loro bagagli;
• risoluzione dell'11 novembre 2015 sull'aviazione;
• risoluzione del 16 febbraio 2017 su una strategia per l'aviazione in Europa;
• risoluzione legislativa del 14 marzo 2019 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo alla tutela della concorrenza nel settore del trasporto aereo, che abroga il regolamento (CE) n. 868/2004;
• risoluzione legislativa del 26 marzo 2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (CEE) n. 95/93 del Consiglio relativo a norme comuni per l'assegnazione di bande orarie negli aeroporti della Comunità;
• risoluzione legislativa del 15 maggio 2020 sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante misure specifiche e temporanee in considerazione della pandemia di COVID-19 e relativo alla validità di taluni certificati e di alcune licenze e autorizzazioni e al rinvio di determinate verifiche e attività formative periodiche in certi settori della legislazione in materia di trasporti;
• risoluzione del 5 maggio 2022 sull'impatto della guerra illegale di aggressione russa contro l'Ucraina sui settori dei trasporti e del turismo dell'UE. Il Parlamento esprime preoccupazione per l'effetto che la guerra in Ucraina sta producendo sui costi operativi del settore del traporto aereo, rendendo più costoso il trasporto sia di passeggeri che di merci;
• risoluzione legislativa del 13 dicembre 2022 sulla notifica nel contesto del regime di compensazione e riduzione delle emissioni di carbonio del trasporto aereo internazionale (CORSIA). La posizione del Parlamento comporta che entro il 30 novembre 2022 gli Stati membri debbano notificare agli operatori aerei che, per il 2021, gli obblighi di compensazione previsti dalle norme internazionali e dalle pratiche raccomandate dell'Organizzazione per l'aviazione civile internazionale in materia di tutela dell'ambiente relativamente a CORSIA sono pari a zero.

A seguito della pandemia di COVID-19 e del suo conseguente impatto sui trasporti, il 19 giugno 2020 il Parlamento ha adottato una risoluzione dal titolo "Turismo e trasporti nel 2020 e oltre", in cui ha chiesto un sostegno rapido, a breve e a lungo termine per i settori dei trasporti e del turismo al fine di garantirne la sopravvivenza e la competitività.

Dal marzo 2020 il Parlamento ha adottato diverse risoluzioni legislative mediante procedura d'urgenza volte a contrastare gli effetti negativi immediati della pandemia sul settore dei trasporti.

 

Ariane Debyser / Olena Kuzhym

05-2024