Il Consiglio europeo
Il Consiglio europeo, formato dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, fornisce gli impulsi necessari allo sviluppo dell'Unione europea e ne definisce gli orientamenti politici generali. Il presidente della Commissione è un membro non votante del Consiglio europeo. Il presidente del Parlamento europeo interviene all'inizio delle riunioni del Consiglio europeo. Con il trattato di Lisbona il Consiglio europeo è diventato un'istituzione dell'Unione ed è stato dotato di una presidenza a lungo termine.
Base giuridica
Articoli 13, 15, 26, 27 e articolo 42, paragrafo 2, del trattato sull'Unione europea (TUE).
Storia
Il Consiglio europeo è attualmente il vertice dei capi di Stato o di governo degli Stati membri dell'Unione europea. Il primo di questi "vertici europei" si è svolto nel 1961 a Parigi e dal 1969 le riunioni sono diventate più frequenti.
In occasione del vertice europeo di Parigi del febbraio 1974 si è convenuto di tenere regolarmente tali riunioni dei capi di Stato o di governo e di definirle "Consigli europei", per consentire di esaminare nel loro insieme i problemi dell'integrazione europea e garantire un adeguato coordinamento alle attività dell'Unione.
L'Atto unico europeo (1986) ha incluso per la prima volta il Consiglio europeo nel dispositivo dei trattati comunitari, stabilendone la composizione e prevedendo due riunioni l'anno.
Il trattato di Maastricht (1992) ha formalizzato il ruolo del Consiglio europeo nel processo istituzionale dell'UE.
Il trattato di Lisbona (noto ufficialmente come il trattato sull'Unione europea, 2009) ha reso il Consiglio europeo un'istituzione dell'Unione europea a pieno titolo (articolo 13) e ne definisce i compiti nei seguenti termini: "Il Consiglio europeo dà all'Unione gli impulsi necessari al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali" (articolo 15). Il Consiglio europeo e il Consiglio dell'Unione europea (il "Consiglio") hanno concordato di condividere la sezione II del bilancio dell'UE (articolo 43, lettera b), del regolamento finanziario), ragione per la quale il bilancio generale ha solo dieci sezioni e non undici, sebbene il Consiglio europeo e il Consiglio rimangano due istituzioni distinte.
Organizzazione
Convocato dal suo presidente, il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo dei 27 Stati membri e il presidente della Commissione (articolo 15, paragrafo 2, TUE). L'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori. Il presidente del Parlamento europeo è generalmente invitato a intervenire all'inizio delle riunioni (articolo 235, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)).
Il presidente è eletto dallo stesso Consiglio europeo per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta, e rappresenta l'UE nei confronti del mondo esterno. Il ruolo del presidente è stabilito all'articolo 15 TUE. L'attuale presidente Charles Michel ha iniziato il primo mandato il 1º dicembre 2019 ed è stato rieletto nel marzo 2022 per un secondo mandato dal 1º giugno 2022 al 30 novembre 2024.
Di solito, il Consiglio europeo adotta le proprie decisioni per consenso, tuttavia delibera a maggioranza qualificata per alcune importanti nomine, in particolare per quanto concerne il suo presidente, il candidato alla carica di presidente della Commissione europea, l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e il presidente della Banca centrale europea.
Normalmente, il Consiglio europeo si riunisce almeno quattro volte l'anno. Dal 2008 si è riunito più spesso, in particolare durante la crisi finanziaria e la successiva crisi del debito della zona euro. Negli ultimi tempi, anche i flussi migratori verso l'UE e le questioni di sicurezza interna hanno occupato intensamente il Consiglio europeo.
Nel 2016 i capi di Stato e di governo hanno iniziato a riunirsi nel formato "UE-27", senza il Regno Unito. In un primo momento, prima della notifica ufficiale del recesso da parte del Regno Unito, a norma dell'articolo 50 TUE nel marzo 2017, queste riunioni erano informali. Dopo la notifica, diverse riunioni ufficiali del Consiglio europeo (articolo 50) dell'UE-27 si sono svolte insieme alle riunioni periodiche.
Inoltre, i membri del Consiglio europeo si riuniscono in forma di "conferenze intergovernative" (CIG): tali conferenze dei rappresentanti dei governi degli Stati membri sono convocate per discutere e approvare modifiche ai trattati dell'UE. Prima che entrasse in vigore il trattato di Lisbona nel 2009, questa era l'unica procedura per la revisione dei trattati. Attualmente è nota come "procedura di revisione ordinaria". La CIG, convocata dal presidente del Consiglio europeo, decide le modifiche dei trattati all'unanimità.
Ruolo
A. Collocazione nel sistema istituzionale dell'UE
Ai sensi dell'articolo 13 TUE, il Consiglio europeo fa parte del "quadro istituzionale unico" dell'Unione. Tuttavia, il suo ruolo è quello di fornire un impulso politico generale piuttosto che agire come un organo decisionale in senso giuridico. Solo in casi eccezionali adotta decisioni che hanno effetti giuridici per l'Unione (si veda il punto C 2, di seguito), ma ha acquisito alcuni poteri decisionali di carattere istituzionale. Il Consiglio europeo è ora autorizzato ad adottare atti giuridicamente vincolanti che possono essere impugnati dinanzi alla Corte di giustizia dell'Unione europea, anche per mancanza di azione (articolo 265 TFUE).
L'articolo 7, paragrafo 2, TUE conferisce al Consiglio europeo il potere di avviare la procedura per la sospensione di alcuni diritti di uno Stato membro, qualora sia constatata una violazione grave dei principi dell'Unione, previa approvazione del Parlamento europeo.
B. Relazioni con le altre istituzioni
Il Consiglio europeo adotta le proprie decisioni in modo totalmente indipendente e nella maggior parte dei casi non richiede né l'iniziativa della Commissione né la partecipazione del Parlamento europeo.
Il trattato di Lisbona prevede tuttavia il mantenimento di un legame organico con la Commissione, in quanto il presidente della Commissione è un membro non votante del Consiglio europeo e l'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa ai lavori. Inoltre, in numerosi casi, il Consiglio europeo chiede alla Commissione di elaborare relazioni preparatorie per le sue riunioni. L'articolo 15, paragrafo 6, lettera d), TUE prevede che il presidente del Consiglio europeo presenti al Parlamento una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni. Il presidente del Consiglio europeo incontra inoltre il presidente del Parlamento europeo nonché i leader dei gruppi politici con cadenza mensile; il presidente in carica nel febbraio 2011 ha accettato di rispondere alle interrogazioni scritte dei deputati al Parlamento europeo in merito alle sue attività politiche. Il Parlamento europeo può anche esercitare un'influenza informale tramite la presenza del suo presidente alle sessioni del Consiglio europeo e alle riunioni preliminari al Consiglio europeo che si svolgono tra i capi di partito nelle rispettive famiglie politiche europee, nonché tramite le risoluzioni che approva sui punti all'ordine del giorno delle riunioni del Consiglio europeo, sui risultati di tali lavori e sulle relazioni formali presentategli dal Consiglio europeo.
Con il trattato di Lisbona, la nuova carica di alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza è diventata un ulteriore attore per la proposta e l'attuazione della politica estera a nome del Consiglio europeo. Il presidente del Consiglio europeo è responsabile della rappresentanza esterna dell'Unione per le questioni relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le competenze dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.
C. Competenze
1. Aspetti istituzionali
Il Consiglio europeo dà all'UE "gli impulsi necessari al suo sviluppo" e ne definisce "gli orientamenti e le priorità politiche generali" (articolo 15, paragrafo 1, TUE). Inoltre il Consiglio europeo delibera a maggioranza qualificata in merito alle formazioni del Consiglio e al calendario del sistema di rotazione della presidenza.
2. Questioni di politica estera e di sicurezza (5.1.1) e (5.1.2)
Il Consiglio europeo definisce i principi e gli orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune (PESC) e decide le strategie comuni per la sua attuazione (articolo 26 TUE). Il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, decide se raccomandare agli Stati membri di indirizzarsi verso la graduale definizione di una politica di difesa comune dell'UE, conformemente all'articolo 42, paragrafo 2, TUE.
Se uno Stato membro intende opporsi all'adozione di una decisione per motivi importanti legati alla politica nazionale, il Consiglio può decidere, a maggioranza qualificata, di sottoporre la questione al Consiglio europeo al fine di ottenere una decisione all'unanimità (articolo 31, paragrafo 2, TUE). La medesima procedura può essere applicata qualora gli Stati membri decidano di instaurare una cooperazione rafforzata in tale settore (articolo 20 TUE).
La raccomandazione n. 21 della Conferenza sul futuro dell'Europa adottata dai cittadini chiede che l'UE migliori la sua capacità di adottare decisioni rapide ed efficaci, in particolare passando dall'unanimità al voto a maggioranza qualificata nel settore della PESC e rafforzando il ruolo dell'alto rappresentante dell'Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. Nella sua risoluzione del 9 giugno 2022 sulla richiesta di convocare una Convenzione per la revisione dei trattati, il Parlamento ha presentato al Consiglio proposte di modifica dei trattati secondo la procedura di revisione ordinaria di cui all'articolo 48 TUE. Secondo una proposta chiave, il Consiglio dovrebbe poter adottare le decisioni a maggioranza qualificata anziché all'unanimità nei settori pertinenti, quali l'adozione di sanzioni, e in caso di emergenza. Inoltre la commissione per gli affari costituzionali del Parlamento sta preparando una relazione sull'attuazione delle clausole passerella nei trattati dell'UE (ossia clausole che consentono la modifica di una procedura legislativa senza una modifica formale dei trattati), proponendo l'attivazione di clausole passerella in alcuni settori strategici prioritari, come la politica estera e di sicurezza comune.
3. Governance economica e quadro finanziario pluriennale (QFP) (1.4.3)
Dal 2009, a seguito della crisi del debito sovrano, il Consiglio europeo e i vertici euro sono diventati attori fondamentali nel far fronte alle conseguenze della crisi bancaria mondiale. Diversi Stati membri hanno beneficiato di pacchetti di aiuti finanziari grazie ad accordi ad hoc o temporanei decisi dai capi di Stato o di governo e poi ratificati negli Stati membri. Dal 2012 gli aiuti finanziari sono erogati attraverso il meccanismo europeo di stabilità (MES) a carattere permanente. I governi degli Stati membri, con l'attiva partecipazione della Commissione, del Parlamento e della BCE, hanno elaborato un trattato internazionale – il trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance (denominato anche "patto di bilancio") – che consente un controllo più rigoroso delle politiche socio-economiche e di bilancio degli Stati membri. In questo contesto si pongono interrogativi sempre maggiori sul ruolo della Commissione e del Parlamento nel quadro della governance economica della zona euro.
Il Consiglio europeo svolge anche un ruolo importante nell'ambito del semestre europeo. Nelle riunioni di primavera elabora orientamenti in materia di riforma macroeconomica, fiscale e strutturale, nonché politiche a favore della crescita; nelle riunioni di giugno approva le raccomandazioni risultanti dalla valutazione dei programmi nazionali di riforma elaborati dalla Commissione e discussi in seno al Consiglio.
È inoltre coinvolto nei negoziati del quadro finanziario pluriennale (QFP), in cui svolge un ruolo di cardinale importanza nel raggiungimento di un accordo politico sulle questioni chiave relative al regolamento QFP, ad esempio limiti di spesa, programmi di spesa e finanziamenti (risorse).
4. Cooperazione giudiziaria e di polizia in ambito penale (4.2.6 e 4.2.7)
Su richiesta di un membro del Consiglio, il Consiglio europeo decide se instaurare una cooperazione rafforzata in un ambito connesso a tale settore (articolo 20 TUE). Il trattato di Lisbona ha introdotto alcune nuove "clausole passerella" che consentono al Consiglio europeo di modificare le norme decisionali passando dall'unanimità alla maggioranza (1.2.4).
Risultati ottenuti
Il Consiglio europeo ha definito un'agenda strategica quinquennale (2019-2024) che individua i settori prioritari che richiedono l'azione e l'attenzione a lungo termine dell'UE. Oltre all'agenda strategica, i suoi programmi di lavoro a più breve termine, le cosiddette agende dei leader, definiscono i temi per le successive riunioni del Consiglio europeo e i vertici internazionali. L'agenda dei leader indicativa pubblicata nel febbraio 2023 stabilisce ad esempio le priorità indicative per il periodo da gennaio a luglio 2023, che comprendono, in particolare, il costante sostegno dell'UE all'Ucraina in risposta alla guerra di aggressione della Russia, l'economia, il rafforzamento della competitività a lungo termine dell'UE e l'autonomia strategica dell'UE, anche per quanto riguarda la sicurezza e l'energia.
L'adozione dell'agenda strategica 2024-2029 è prevista per giugno 2024. Al fine di avviare le discussioni in anticipo, il presidente Michel ha inviato una lettera in vista del Consiglio europeo di giugno 2023, proponendo quattro settori chiave per l'agenda a venire: consolidamento della base economica e sociale dell'UE (transizioni verde e digitale, competitività, innovazione, salute); risposta alla sfida energetica; rafforzamento della capacità dell'UE in materia di sicurezza e di difesa, e approfondimento del dialogo con il resto del mondo. Ha inoltre suggerito di rafforzare l'approccio complessivo dell'UE in materia di migrazione.
A. Quadro finanziario pluriennale
Nella riunione straordinaria del 17-21 luglio 2020, i leader del Consiglio europeo hanno approvato un pacchetto globale di 1 824,3 miliardi di EUR che riunisce il quadro finanziario pluriennale (QFP) e uno sforzo straordinario per la ripresa nell'ambito dello strumento Next Generation EU (NGEU), al fine di aiutare l'UE a ripartire dopo la pandemia di COVID-19 e sostenere gli investimenti nelle transizioni verde e digitale.
Nella riunione del 1º febbraio 2024 il Consiglio europeo ha raggiunto un accordo sulla revisione del QFP 2021-2027. Di conseguenza, il Consiglio dell'Unione europea ha approvato tre atti legislativi volti a rafforzare il bilancio a lungo termine e affrontare le sfide emergenti. Il pacchetto adottato comprende modifiche al quadro finanziario, nonché l'istituzione dello strumento per l'Ucraina e della piattaforma per le tecnologie strategiche per l'Europa (STEP).
B. Politica estera e di sicurezza
Dall'inizio degli anni '90 la politica estera e di sicurezza è divenuta una componente essenziale degli incontri al vertice del Consiglio europeo. Le decisioni adottate in quest'ambito riguardano in particolare:
- la sicurezza internazionale e la lotta al terrorismo;
- la politica europea di vicinato e le relazioni con la Russia;
- le relazioni con i paesi del Mediterraneo e il Medio Oriente.
Il Consiglio europeo di Helsinki del 10 e 11 dicembre 1999 ha deciso di rafforzare la PESC sviluppando i mezzi militari e civili di gestione delle crisi.
Nella riunione del 22 e 23 giugno 2017, il Consiglio europeo ha convenuto sulla necessità di avviare una cooperazione strutturata permanente (PESCO) per rafforzare la sicurezza e la difesa dell'Europa. La PESCO è stata istituita con decisione del Consiglio dell'11 dicembre 2017. Tutti gli Stati membri dell'UE partecipano alla PESCO, a eccezione di Danimarca e Malta. Nel complesso, sono 46 i progetti attualmente esistenti nell'ambito della PESCO.
Nella summenzionata riunione straordinaria del 17-21 luglio 2020, il Consiglio europeo ha stabilito di istituire uno strumento europeo per la pace quale strumento fuori bilancio per finanziare azioni nel settore della sicurezza e della difesa. Il massimale finanziario per lo strumento per il periodo 2021-2027 è pari a 5 miliardi di EUR da finanziare quale voce fuori bilancio al di fuori del QFP mediante contributi degli Stati membri sulla base di un criterio di ripartizione correlato al reddito nazionale lordo (RNL).
Nella riunione straordinaria del 30 e 31 maggio 2022, il Consiglio europeo ha condannato la guerra russa di aggressione nei confronti dell'Ucraina e ha concordato il sesto pacchetto di sanzioni, riguardante il petrolio greggio e i prodotti petroliferi forniti dalla Russia agli Stati membri. È stata introdotta un'eccezione temporanea per il petrolio greggio fornito mediante oleodotto. I leader hanno esortato il Consiglio dell'Unione europea a finalizzare e adottare le nuove sanzioni senza ritardo.
Secondo le conclusioni della riunione del Consiglio europeo del 23 marzo 2023, "l'Unione europea è fermamente e pienamente al fianco dell'Ucraina e continuerà a fornire al paese e alla sua popolazione fermo sostegno a livello politico, economico, militare, finanziario e umanitario per tutto il tempo necessario".
C. Allargamento (5.5.1)
Il Consiglio europeo ha stabilito di volta in volta le condizioni per i negoziati relativi all'allargamento dell'UE. Il vertice di Copenaghen del 1993 ha gettato le basi per un'ulteriore serie di adesioni (criteri di Copenaghen). Le riunioni degli anni successivi hanno precisato ulteriormente i criteri di ammissione e le riforme istituzionali preliminari.
Il Consiglio europeo di Copenaghen (12 e 13 dicembre 2002) ha deciso l'adesione, il 1° maggio 2004, di Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria. La Bulgaria e la Romania hanno aderito all'Unione il 1° gennaio 2007.
Il 3 ottobre 2005, a Lussemburgo, il Consiglio ha approvato il quadro per i negoziati di adesione all'Unione con Croazia e Turchia. Il trattato di adesione con la Croazia è stato firmato il 9 dicembre 2011 e l'adesione è avvenuta il 1° luglio 2013.
Il 14 dicembre 2021 il Consiglio Affari generali ha adottato le conclusioni sull'allargamento e sul processo di stabilizzazione e di associazione per Montenegro, Serbia, Turchia, Repubblica di Macedonia del Nord, Albania, Bosnia-Erzegovina e Kosovo, in cui si è fatto il punto sui progressi compiuti in ciascuno di questi paesi candidati e potenziali candidati.
Il 23 giugno 2022 il Consiglio europeo ha concesso all'Ucraina lo status di paese candidato, a seguito della sua domanda di adesione del 28 febbraio 2022, e ha invitato la Commissione a riferire al Consiglio in merito al rispetto delle condizioni specificate nel parere della Commissione sulla domanda di adesione. Ulteriori misure saranno decise dal Consiglio una volta che tutte queste condizioni saranno state pienamente soddisfatte.
Nelle conclusioni della riunione straordinaria del 9 febbraio 2023, il Consiglio europeo ha riconosciuto "i notevoli sforzi compiuti dall'Ucraina negli ultimi mesi per conseguire gli obiettivi alla base dello status di paese candidato all'adesione all'UE". Ha accolto "con favore gli sforzi di riforma compiuti dall'Ucraina in tempi così difficili" e ha incoraggiato "il paese a proseguire su questa strada e a soddisfare le condizioni specificate nel parere della Commissione sulla sua domanda di adesione al fine di progredire verso la futura adesione all'UE".
Il Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2023 ha deciso di avviare negoziati di adesione con l'Ucraina e la Repubblica di Moldova e di concedere lo status di paese candidato alla Georgia "fermo restando che siano adottate le pertinenti misure indicate nella raccomandazione della Commissione dell'8 novembre 2023".
D. Il recesso del Regno Unito dall'Unione europea
Il 23 marzo 2018 il Consiglio europeo (articolo 50) si è riunito nel formato UE-27 e ha adottato gli orientamenti per il quadro delle future relazioni con il Regno Unito, dopo la Brexit. Stando agli orientamenti, l'UE intendeva instaurare con il Regno Unito un partenariato il più stretto possibile, che includesse, tra l'altro, la cooperazione commerciale ed economica, la sicurezza e la difesa.
Il 17 ottobre 2019 il Consiglio europeo, nel formato UE-27, ha approvato l'accordo di recesso riveduto e la dichiarazione politica riveduta, che i negoziatori dell'UE e del Regno Unito avevano concordato quello stesso giorno. L'accordo mirava a consentire l'uscita ordinata del Regno Unito dall'Unione europea.
Il 29 ottobre 2019, su richiesta del Regno Unito, il Consiglio europeo ha adottato la decisione di prorogare il termine di cui all'articolo 50, paragrafo 3, TUE, fino al 31 gennaio 2020, al fine di concedere più tempo per la ratifica dell'accordo di recesso. L'accordo di recesso è entrato in vigore il 31 gennaio 2020: ha segnato la fine del periodo previsto dall'articolo 50 TUE e l'inizio di un periodo transitorio che è durato fino al 31 dicembre 2020. Adesso il Regno Unito non è più uno Stato membro dell'UE, ma un paese terzo.
E. Riforme istituzionali
Il Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999 ha stabilito le modalità di elaborazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (4.1.2). Il Consiglio europeo di Helsinki, svoltosi nel dicembre 1999, ha convocato la conferenza intergovernativa in preparazione al trattato di Nizza.
Il Consiglio europeo di Laeken (14 e 15 dicembre 2001) ha deciso la convocazione della Convenzione sul futuro dell'Europa, che ha elaborato il fallito trattato costituzionale (1.1.4). Dopo due anni e mezzo di stallo istituzionale, il Consiglio europeo del 21 e 22 giugno 2007 ha adottato un mandato dettagliato per una conferenza intergovernativa che ha portato alla firma del trattato di Lisbona, il 13 dicembre 2007. Il trattato di Lisbona è quindi entrato in vigore il 1° dicembre 2009 (1.1.5). Il 25 marzo 2011 il Consiglio europeo ha adottato la decisione che modifica l'articolo 136 e ha aperto la strada alla creazione del MES nel 2012.
Il 28 giugno 2018 il Consiglio europeo ha adottato una decisione sulla composizione del Parlamento europeo che consente agli Stati membri di adottare le misure nazionali necessarie per organizzare le elezioni per la legislatura 2019-2024[1].
Le recenti crisi, in particolare la pandemia di COVID-19 e la guerra in Ucraina, hanno evidenziato la necessità di riforme istituzionali per migliorare la capacità dell'UE di reagire in modo tempestivo ed efficace alle situazioni urgenti.
Nella sua risoluzione sui risultati della Conferenza sul futuro dell'Europa, approvata il 4 maggio 2022, il Parlamento ha accolto con favore le conclusioni e le raccomandazioni della Conferenza, ha riconosciuto che esse richiedono una modifica dei trattati e ha chiesto alla commissione per gli affari costituzionali di elaborare proposte di riforma dei trattati dell'UE attraverso una convenzione in linea con l'articolo 48 TUE. Il 9 giugno 2022 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulla richiesta di convocare una Convenzione per la revisione dei trattati. Una proposta chiave prevede di riformare le procedure di voto e consentire al Consiglio di adottare le decisioni a maggioranza qualificata anziché all'unanimità nei settori pertinenti, quali l'adozione di sanzioni, le cosiddette clausole passerella e in caso di emergenza. L'11 luglio 2023 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'attuazione delle 'clausole passerella' nei trattati dell'UE. Il 22 novembre 2023 ha approvato una risoluzione sulle proposte di modifica dei trattati, esortando il Consiglio europeo a convocare una convenzione per la revisione dei trattati al fine di modernizzare le procedure legislative.
Eeva Pavy / Pablo Abril Marti