Il reciproco riconoscimento dei diplomi
La libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi sono elementi fondanti del mercato unico, rendendo possibile la mobilità delle imprese e dei professionisti in tutta l'UE. Affinché queste libertà possano essere esercitate, i diplomi e le qualifiche rilasciati a livello nazionale devono essere ampiamente riconosciuti. In vista dell'armonizzazione e del reciproco riconoscimento, sono state adottate varie misure.
Base giuridica
Articoli 26 e 53 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE)
Obiettivi
Affinché i lavoratori indipendenti e i professionisti possano stabilirsi in un altro Stato membro od offrirvi i loro servizi su base temporanea, i diplomi, i certificati e altri documenti attestanti le qualifiche professionali quali rilasciati in altri Stati membri devono essere reciprocamente riconosciuti. Tutte le disposizioni nazionali che disciplinano l'accesso alle diverse professioni devono essere coordinate e armonizzate.
Risultati
L'articolo 53, paragrafo 1, TFUE consente il reciproco riconoscimento dei diplomi e degli altri titoli richiesti in ciascuno Stato membro per l'accesso alle professioni regolamentate onde agevolare la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi. La stessa disposizione prevede altresì il coordinamento delle disposizioni nazionali relative all'accesso alle attività autonome e all'esercizio di queste. Il paragrafo 2 del medesimo articolo subordina il reciproco riconoscimento, quando tale armonizzazione è difficile, al coordinamento delle condizioni di esercizio nei singoli Stati membri. Dalla metà degli anni '70, il processo di armonizzazione si è sviluppato attraverso l'adozione di una serie di direttive. Su tali basi, la legislazione in materia di reciproco riconoscimento si è quindi adattata alle varie situazioni: più o meno completa a seconda dei settori professionali, essa è stata recentemente adottata con un'impostazione più generale.
A. L'approccio settoriale (per professione)
1. Reciproco riconoscimento dopo l'armonizzazione
È nel settore sanitario che l'armonizzazione è stata più rapida, per l'ovvio motivo che i requisiti professionali, in particolare le formazioni, non variavano molto da un paese all'altro (rispetto ad altre professioni). Pertanto, non è stato difficile raggiungere l'armonizzazione in un numero considerevole di professioni (ad esempio medici, infermieri, veterinari, ostetriche e agenti commerciali indipendenti). La direttiva sulle qualifiche professionali (direttiva 2005/36/CE) ha chiarito, semplificato e modernizzato le direttive vigenti, e ha raggruppato in un unico testo legislativo le professioni regolamentate di medico, dentista, infermiere, veterinario, ostetrica, farmacista e architetto. La direttiva specifica come lo Stato membro ospitante debba riconoscere le qualifiche professionali ottenute in un altro Stato membro ("di origine"). Il riconoscimento delle professioni comprende sia un regime generale di riconoscimento, sia regimi specifici per ciascuna delle suddette professioni. Esso si basa su numerosi fattori tra cui il livello di qualifica, la formazione e l'esperienza professionale (sia generale che specializzata). La direttiva si applica inoltre alle qualifiche professionali nel settore dei trasporti, degli intermediari di assicurazione e dei revisori dei conti legalmente riconosciuti. Tali professioni erano in precedenza regolamentate da altre direttive. Il 22 giugno 2011 la Commissione ha adottato il Libro verde "Modernizzare la direttiva sulle qualifiche professionali" (COM(2011)0367), che propone una riforma dei regimi di riconoscimento delle qualifiche professionali al fine di agevolare la mobilità dei lavoratori e di adeguare la formazione e gli attuali requisiti del mercato del lavoro. Il 19 dicembre 2011, la Commissione ha pubblicato una proposta di revisione della direttiva sulle qualifiche professionali (COM(2011)0883), basata sull'esito dei vari processi di consultazione e in risposta alla risoluzione del Parlamento del 15 novembre 2011. Le proposte più importanti comprendevano: l'introduzione della tessera professionale europea; l'armonizzazione dei requisiti minimi di formazione; il riconoscimento automatico di sette professioni, segnatamente quella di architetto, dentista, medico, infermiere, ostetrica, farmacista e veterinario; e l'introduzione del sistema di informazione del mercato interno che consente una cooperazione rafforzata nel campo del riconoscimento dei diplomi. Gli obiettivi principali della revisione erano di agevolare e di promuovere la mobilità dei professionisti in tutta l'UE e di contribuire a far fronte alla carenza di personale in alcuni Stati membri. La direttiva modificata (direttiva 2013/55/UE) è stata adottata il 20 novembre 2013.
Agli inizi della pandemia di COVID-19, la Commissione ha fornito orientamenti, in una comunicazione, per agevolare il reciproco riconoscimento delle qualifiche degli operatori sanitari e ha sottolineato l'importanza della loro libera circolazione nella misura più ampia possibile al fine di garantire la sicurezza dei pazienti (C(2020)3072).
2. Reciproco riconoscimento senza armonizzazione
Per quanto riguarda altre professioni, le differenze tra le norme nazionali hanno impedito l'armonizzazione, rendendo più difficile il conseguimento del riconoscimento reciproco. La diversità dei sistemi giuridici ha impedito il pieno riconoscimento reciproco dei diplomi e delle qualifiche che avrebbe garantito la libertà di stabilimento immediato sulla base del titolo ottenuto nel paese di origine. La direttiva 77/249/CEE del Consiglio, del 22 marzo 1977, ha concesso agli avvocati la libertà di prestare servizi occasionali. Tuttavia, per la libertà di stabilimento è necessario il titolo del paese ospitante. Con la direttiva 98/5/CE del 16 febbraio 1998 è stato compiuto un importante passo avanti, consentendo a ogni avvocato, con il suo titolo professionale originale, di stabilirsi in un altro Stato membro per esercitarvi l'attività professionale, anche se il paese ospitante può esigere che la rappresentanza e la difesa in giudizio preveda la presenza di un avvocato locale. Dopo tre anni di attività sotto tale regime, l'avvocato può acquisire il diritto a esercitare pienamente previo il superamento di un test attitudinale fissato dal paese ospitante, ma senza dover sostenere un esame di idoneità. Altre direttive hanno applicato lo stesso principio ad altre professioni, come quella di trasportatore, agente e intermediario assicurativo, nonché parrucchiere e architetto.
B. L'impostazione generale
L'elaborazione di una legislazione volta al riconoscimento reciproco settoriale (accompagnata, talvolta, da un'armonizzazione più completa delle disposizioni legislative nazionali) storicamente è stata un'operazione di lunga e difficile realizzazione. Pertanto, è risultato necessario istituire un sistema generale di reciproco riconoscimento dei diplomi, valido per tutte le professioni regolamentate che non sono state oggetto di una legislazione specifica a livello di UE. Questa nuova impostazione generale ha modificato la prospettiva. In precedenza, il "riconoscimento" era subordinato all'esistenza di disposizioni dell'UE concernenti l'"armonizzazione" vigente nella professione o l'attività regolamentata in questione. Successivamente, il "reciproco riconoscimento" è divenuto, in virtù delle disposizioni vigenti, pressoché automatico per tutte le professioni regolamentate interessate, senza necessità di fare riferimento a una qualsiasi legislazione derivata settoriale. Da allora, i metodi dell'"armonizzazione" e del "reciproco riconoscimento" sono stati seguiti parallelamente, talvolta nell'ambito di un sistema complementare che ha fatto contemporaneamente riferimento a un regolamento e a una direttiva (risoluzioni del Consiglio del 3 dicembre 1992 e del 15 luglio 1996 sulla trasparenza delle qualifiche e gli attestati di formazione professionale). Lo Stato membro ospitante non può negare al richiedente l'accesso all'attività considerata qualora egli disponga della qualifica che gli apre tale accesso nel paese di origine. Tuttavia, se la formazione ricevuta è di una durata inferiore a quella impartita nel paese ospitante, questo può richiedere in aggiunta un'esperienza professionale di una certa durata. Se la formazione è stata molto diversa, può esigere un tirocinio di adattamento o una prova attitudinale, a scelta del richiedente, salvo nel caso in cui l'attività richieda la conoscenza del diritto nazionale.
Ciononostante, nel maggio 2018, la Commissione ha presentato una proposta di raccomandazione del Consiglio (COM(2018)270) al fine di promuovere il riconoscimento reciproco automatico dei periodi di studio all'estero per quanto riguarda l'istruzione superiore e l'istruzione secondaria superiore. La raccomandazione è stata adottata dal Consiglio il 26 novembre 2018 e segna una tappa importante nel conseguimento dell'obiettivo della Commissione di istituire uno spazio europeo dell'istruzione (COM(2020)625) entro il 2025, che comporta il riconoscimento reciproco automatico senza procedure di riconoscimento distinte a livello di UE.
Nonostante l'impegno a favore della realizzazione dello spazio europeo dell'istruzione entro il 2025, alcuni Stati membri, nel tentativo di attuare più rapidamente il riconoscimento reciproco automatico, hanno trovato soluzioni interregionali al di fuori del quadro dell'UE. Il 27 settembre 2021 i paesi del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo) e i paesi baltici (Estonia, Lettonia e Lituania) hanno firmato un accordo per il riconoscimento reciproco automatico dei diplomi.
In risposta alla guerra russa contro l'Ucraina, nell'aprile 2022 la Commissione ha formulato una raccomandazione sul riconoscimento delle qualifiche per le persone in fuga dall'Ucraina.
Ruolo del Parlamento europeo
Il 15 novembre 2011 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'attuazione della direttiva sulle qualifiche professionali (direttiva 2005/36/CE) in cui chiede la modernizzazione e il miglioramento di tale direttiva e incoraggia l'uso delle tecnologie più efficienti e appropriate. Il Parlamento ha proposto l'introduzione di una tessera professionale europea, un documento ufficiale riconosciuto da tutte le autorità competenti, in modo da facilitare il processo di riconoscimento.
In risposta alla risoluzione del Parlamento, il 19 dicembre 2011, la Commissione ha presentato una proposta di revisione della direttiva sulle qualifiche professionali. In seguito a fruttuosi negoziati di trilogo, il Parlamento ha ottenuto le modifiche proposte, tra cui l'introduzione di una tessera professionale volontaria, la creazione di un meccanismo di allerta, il chiarimento delle norme relative all'accesso parziale a una professione regolamentata, norme in materia di competenze linguistiche e la creazione di un meccanismo di valutazione reciproca delle professioni regolamentate al fine di garantire una maggiore trasparenza. Ciò ha portato all'adozione, il 20 novembre 2013, della direttiva 2013/55/UE del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali. A febbraio 2024 i colegislatori hanno adottato misure volte a correggere tale direttiva per consentire ai laureati in infermeria rumeni di ottenere il riconoscimento delle loro qualifiche in tutta l'UE senza dover dimostrare un'esperienza professionale nel settore.
A gennaio 2018 il Parlamento ha approvato una risoluzione sull'attuazione della direttiva 2005/36/CE per quanto riguarda la regolamentazione e la necessità di riforma dei servizi professionali. Successivamente, il Parlamento e il Consiglio hanno adottato la direttiva relativa a un test della proporzionalità (direttiva (UE) 2018/958), che introduce un test di proporzionalità armonizzato che deve essere utilizzato da tutti gli Stati membri prima di adottare disposizioni nazionali in materia di professioni. Il Parlamento ha ribadito l'invito a promuovere il riconoscimento reciproco automatico dei diplomi nella sua risoluzione del 25 ottobre 2018.
Nel novembre 2020, il dipartimento tematico Politica economica e scientifica e qualità di vita ha pubblicato uno studio[1], realizzato su richiesta della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori, che ha analizzato gli ostacoli a livello nazionale alla libera circolazione nel mercato unico, inclusi la libera circolazione dei servizi e l'accesso alle professioni regolamentate. Lo studio ha rilevato che le differenze tra le qualifiche, come ad esempio i diversi livelli di istruzione o la diversa durata degli studi, nelle norme in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali e nelle procedure amministrative riguardanti l'accesso agli ordini professionali costituiscono un ostacolo alla libera circolazione dei servizi professionali nel mercato interno.
Per maggiori informazioni sull'argomento, si rimanda al sito web della commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori.
Barbara Martinello