Eiropas Komisija
Komisija ir ES iestāde, kurai ir monopoltiesības ierosināt likumdošanas iniciatīvas un kurai ir piešķirtas svarīgas izpildvaras funkcijas tādās jomās kā, piemēram, konkurence un ārējā tirdzniecība. Komisija ir galvenā Eiropas Savienības izpildvaras institūcija, un to veido komisāru kolēģija, kurā katru dalībvalsti pārstāv viens komisārs. Komisijai uzdots pārraudzīt, kā dalībvalstis piemēro Savienības tiesību normas un pilda Līgumus, un Komisijas vadībā arī darbojas komitejas, kas atbildīgas par ES tiesību aktu īstenošanu. Iepriekš izmantotā komitoloģijas procedūra ir aizstāta ar jauniem tiesību instrumentiem – īstenošanas aktiem un deleģētajiem aktiem.
Juridiskais pamats
Līguma par Eiropas Savienību (LES) 17. pants un Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 234. pants, 244.–250. pants, 290. un 291. pants, kā arī Līgums par vienotas Eiropas Kopienu Padomes un vienotas Eiropas Kopienu Komisijas izveidi (Apvienošanās līgums).
Vēsture
Sākotnēji katrai Kopienai bija sava izpildvaras institūcija – Augstā iestāde 1951. gadā izveidotajai Eiropas Ogļu un tērauda kopienai (EOTK), kā arī atsevišķa komisija katrai no abām kopienām, proti, EEK un Euratom, kas izveidotas ar 1957. gada Romas līgumu. Ar Apvienošanās līgumu 1965. gada 8. aprīlī tika apvienotas gan EOTK, EEK un Euratom izpildvaras struktūras, gan šo iestāžu budžets (svarīgākā no tām bija Komisija), un visas trīs kļuva par vienu iestādi – Eiropas Kopienu Komisiju (1.1.2.). Kad 2002. gadā EOTK līguma darbības termiņš pēc 50 gadiem kopš tā parakstīšanas bija notecējis, tika nolemts, ka EOTK aktīvi atkal būtu jāpārņem Komisijai, kurai būtu pienākums pabeigt iesāktās darbības, pārvaldīt EOTK aktīvus un nodrošināt finansējumu pētniecībai nozarēs, kas saistītas ar ogļu un tērauda rūpniecību.
Sastāvs un juridiskais statuss
A. Komisijas locekļu skaits
Ilgu laiku Komisijas sastāvā bija vismaz viens, bet ne vairāk kā divi komisāri no katras dalībvalsts. Sākotnēji Lisabonas līgumā bija noteikts, ka no 2014. gada 1. novembra Komisijas locekļu skaits atbilst divām trešdaļām no dalībvalstu skaita. Vienlaikus bija nodrošināta arī zināma elastība, ļaujot Komisijas locekļu skaitu noteikt Eiropadomei (LES 17. panta 5. punkts). Eiropadome 2009. gadā nolēma saglabāt spēkā principu, ka Komisijas sastāvā ir viens komisārs no katras dalībvalsts.
B. Komisijas locekļu iecelšana
Lisabonas līgumā ir noteikts, ka Eiropadome, ņemot vērā Eiropas Parlamenta vēlēšanu rezultātus un pēc attiecīgas apspriešanās (kā izklāstīts Līgumam pievienotajā 11. deklarācijā attiecībā uz LES 17. panta 6. un 7. punktu), ar kvalificētu balsu vairākumu izraugās Komisijas priekšsēdētāja kandidātu, kuru tā piedāvā Parlamentam apstiprināt. Parlaments šo kandidātu apstiprina, pieņemot lēmumu ar deputātu absolūto balsu vairākumu (LES 17. panta 7. punkts).
Eiropas Savienības Padome (turpmāk “Padome”), ko veido valdības ministri no katras ES valsts, savstarpēji vienojoties ar jaunievēlēto Komisijas priekšsēdētāju un ņemot vērā dalībvalstu priekšlikumus, ar kvalificētu balsu vairākumu apstiprina pārējo Komisijas locekļu kandidātu sarakstu.
Parlaments apstiprina Komisijas priekšsēdētāja un pārējo Komisijas locekļu (tostarp Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos) kandidātus, balsojot par visu sarakstu kopumā, un tad Eiropadome, ko veido ES dalībvalstu valdību vai valsts vadītāji, lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu, minētos kandidātus ieceļ amatā.
Ar Māstrihtas līgumu ir noteikts, ka komisāra pilnvaru laiks atbilst Eiropas Parlamenta piecu gadu likumdošanas pilnvaru termiņam un ir atjaunojams.
C. Atbildība
1. Personiskā atbildība (LESD 245. pants)
Komisijas locekļi:
- pildot savus pienākumus, ir pilnīgi neatkarīgi un strādā visas Savienības interesēs; viņi jo īpaši nedrīkst nedz lūgt, nedz saņemt nevienas valdības vai citas ārējas struktūras norādījumus,
- viņi nedrīkst veikt nedz citu algotu darbu, nedz arī darbu, par kuru netiek saņemta atlīdzība.
Eiropas Savienības Tiesa pēc Padomes vai pašas Komisijas pieprasījuma var atlaist no amata Komisijas locekli, kurš nepilda šos nosacījumus vai ir izdarījis smagu pārkāpumu (LESD 247. pants).
2. Kolektīvā atbildība
Saskaņā ar LESD 234. pantu Komisija par savu darbu ir kolektīvi atbildīga Parlamentam. Ja Parlaments pieņem priekšlikumu izteikt neuzticību, ir jāatkāpjas visiem Komisijas locekļiem, arī Savienības Augstajam pārstāvim ārlietās un drošības politikas jautājumos, gan tikai no tā amata, kuru tas ieņem Komisijā.
Struktūra un darbība
Komisija strādā Komisijas priekšsēdētāja vadībā, kurš lemj par tās iekšējo struktūru. Priekšsēdētājs iedala Komisijas locekļiem darbības jomas. Tādējādi katrs komisārs uzņemas atbildību par konkrētu rīcībpolitikas jomu, un viņa pakļautībā darbojas attiecīgie administratīvie dienesti. Saņēmis kolēģijas apstiprinājumu, priekšsēdētājs no Komisijas locekļiem ieceļ priekšsēdētāja vietniekus. Augstais pārstāvis ir arī Komisijas priekšsēdētāja vietnieks. Komisijas loceklim no amata ir jāatkāpjas, ja to ar kolēģijas piekrišanu ir pieprasījis priekšsēdētājs.
Komisijai ir ģenerālsekretariāts, kura sastāvā ir 33 ģenerāldirektorāti, kas sagatavo, pārvalda un īsteno ES rīcībpolitiku, tiesību aktus un finansējumu. Vēl ir 20 specializētie departamenti (dienesti un aģentūras), kas risina ad hoc un horizontālus jautājumus. Tie cita starpā ir Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai, Juridiskais dienests, Vēstures arhīvs, Publikāciju birojs, Eiropas Politiskās stratēģijas centrs un Darba grupa LES 50. pantā paredzētajām sarunām ar Apvienoto Karalisti. Ir arī sešas izpildaģentūras, piemēram, Pētniecības izpildaģentūra, kuras pilda uzdevumus, ko tām deleģējusi Komisija, bet ir patstāvīgas juridiskas personas. Komisija lēmumus gandrīz vienmēr pieņem ar balsu vairākumu (LESD 250. pants).
Komisija tiekas reizi nedēļā, lai apspriestu politiski sensitīvus jautājumus un pieņemtu priekšlikumus, par kuriem jāvienojas mutiski, savukārt mazāk sensitīvi jautājumi tiek risināti rakstiski. Ar vadību vai pārvaldību saistītus pasākumus var pieņemt ar pilnvarojuma sistēmas palīdzību, proti, komisāru kolēģija kādu no saviem locekļiem pilnvaro pieņemt lēmumus komisāru kolēģijas vārdā (tas ir jo īpaši relevanti tādās jomās kā atbalsts lauksaimniecībai un antidempinga pasākumi), vai deleģējot pilnvaras administratīvā līmeņa amatpersonām, parasti ģenerāldirektoriem.
Pilnvaras
A. Iniciatīvas pilnvaras
Komisijai principā ir monopoltiesības ierosināt ES tiesību aktu pieņemšanu (LES 17. panta 2. punkts), un šajā nolūkā tā izstrādā likumdošanas priekšlikumus, kurus pieņem abas lēmējiestādes – Parlaments un Padome.
1. Pilnīga iniciatīva: tiesības iesniegt priekšlikumu
a. Likumdošanas iniciatīva
Tiesības iesniegt priekšlikumu ir pilnīgākā iniciatīvas pilnvaru forma: no vienas puses, tās vienmēr ir ekskluzīvas un, no otras puses, tās zināmā mērā ierobežo lēmējinstitūcijas rīcību, proti, lēmumu tā var pieņemt tikai tad, ja ir iesniegts priekšlikums, un tikai balstoties uz iesniegto priekšlikumu.
Komisija izstrādā un iesniedz Padomei un Parlamentam visus tiesību aktu (regulu un direktīvu) priekšlikumus, kas ir nepieciešami Līgumu īstenošanai (1.2.3.).
b. Budžeta iniciatīva
Saskaņā ar LESD 314. pantu Komisija izstrādā budžeta projektu un iesniedz to Padomei un Parlamentam (1.2.5.). Katru gadu visas iestādes, izņemot Komisiju, sagatavo tāmes, tajās iestrādājot visus savus ieņēmumus un izdevumus, un līdz 1. jūlijam nosūta tās Komisijai (Finanšu regulas 39. panta 1. punkts). Saskaņā ar Līgumiem izveidotās struktūras, kas ir juridiskas personas un saņem finansējumu no ES budžeta, savas tāmes Komisijai nosūta ik gadu līdz 31. janvārim. Tad Komisija ES aģentūru tāmes nosūta Parlamentam un Padomei un ierosina atvēlēt katrai ES struktūrai attiecīgu finansējuma summu un darbinieku skaitu, ko Komisija uzskata par konkrētajai struktūrai nepieciešamu nākamajam finanšu gadam.
ES pašu resursu sistēmas gadījumā Padomei pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. pants) un pēc apspriešanās ar Parlamentu īpašas likumdošanas procedūras kārtībā vienprātīgi ir jāpieņem lēmums par pašu resursiem. Jebkurā brīdī var noteikt jaunas vai likvidēt jau esošas pašu resursu kategorijas (LESD 311. panta trešā daļa), tomēr šādus lēmumus var pieņemt tikai pēc Komisijas priekšlikuma (LES 17. panta 2. punkts). Un vēl – Padome pēc Komisijas priekšlikuma un pēc apspriešanās ar Eiropas Parlamentu un Revīzijas palātu nosaka metodes un procedūru, kā tiek nodrošināts, lai ES budžetā būtu pieejami budžeta ieņēmumi (LESD 322. panta 2. punkts).
c. Attiecības ar trešām valstīm
Gadījumos, kad Padome to ir pilnvarojusi, Komisija saskaņā ar LESD 207. un 218. pantu risina sarunas par starptautiskiem nolīgumiem, kas pēc tam tiek iesniegti Padomei, kura tos noslēdz. Šāds pilnvarojums attiecas arī uz sarunām par pievienošanos Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai (LES 6. panta 2. punkts). Sarunas par nolīgumu slēgšanu ārpolitikas un drošības politikas jomā risina Savienības Augstais pārstāvis ārlietās un drošības politikas jautājumos. LES 50. pantā un LESD 218. panta 3. punktā ir noteikts, ka Komisija arī sniedz ieteikumus sākt sarunas par dalībvalsts izstāšanos no ES.
2. Ierobežota iniciatīva – tiesības sniegt ieteikumu vai atzinumu
a. Ekonomiskās un monetārās savienības kontekstā (2.6.2.)
Komisija piedalās ekonomiskās un monetārās savienības (EMS) pārvaldībā. Tā sniedz Padomei:
- ieteikumus dalībvalstu ekonomikas politikas vispārējo pamatnostādņu projekta izstrādei un brīdinājumus par dalībvalstu ekonomikas politikas iespējamu neatbilstību šīm pamatnostādnēm (LESD 121. panta 4. punkts),
- novērtējuma priekšlikumus, lai Padome izlemtu, vai dalībvalstij ir pārmērīgs budžeta deficīts (LESD 126. panta 6. punkts),
- ieteikumus par pasākumiem, kuri jāveic, ja kādai dalībvalstij, kas nav pievienojusies eurozonai, ir radušās maksājumu bilances grūtības (LESD 143. pants),
- ieteikumus par vienotās valūtas maiņas kursa noteikšanu attiecībā pret citām valūtām un ieteikumus par valūtas maiņas kursu politikas pamatievirzēm (LESD 219. pants),
- dalībvalstu plānu novērtējumu, iesniedzot arī katrai valstij paredzēto ieteikumu projektus, kas sagatavoti Eiropas pusgada kontekstā.
b. Kopējā ārpolitika un drošības politika
Šajā jomā atbildību par daudzu uzdevumu izpildi no Komisijas ir pārņēmis Savienības Augstais pārstāvis ārlietās un drošības politikas jautājumos un Eiropas Ārējās darbības dienests (EĀDD). Tomēr Komisija var atbalstīt Savienības Augsto pārstāvi, kad tas iesniedz Padomei priekšlikumus, kuri attiecas uz kopējo ārpolitiku un drošības politiku (LES 30. pants). Augstais pārstāvis vienlaikus ir arī Komisijas priekšsēdētāja vietnieks.
B. Pilnvaras uzraudzīt Savienības tiesību aktu īstenošanu
Līgumos Komisijai ir noteikts pienākums nodrošināt, lai pareizi tiktu izpildīti gan paši Līgumi, gan visi Līgumu īstenošanai pieņemtie lēmumi (sekundārie tiesību akti). Šādi Komisija pilda Līgumu sargātājas funkciju. Komisija šo funkciju galvenokārt pilda, attiecībā uz dalībvalstīm īstenojot tā dēvēto pienākumu neizpildes procedūru, kas noteikta LESD 258. pantā.
C. Īstenošanas pilnvaras
1. Līgumos noteiktās īstenošanas pilnvaras
Galvenās Komisijai piešķirtās pilnvaras ir:
- budžeta izpilde (LES 17. panta 1. punkts, LESD 317. pants). Tiklīdz budžets ir pieņemts, no nākamā finanšu gada 1. janvāra katra dalībvalsts maksā Eiropas Savienībai attiecīgu summu, veicot ikmēneša iemaksu ES budžetā, kas tiek deponēta bankas kontā, kurš valsts finanšu ministrijā vai centrālajā bankā ir atvērts uz Eiropas Komisijas vārda,
- pilnvaras atļaut dalībvalstīm veikt Līgumos paredzētos aizsardzības pasākumus, jo īpaši pārejas periodos (piemēram, LESD 201. pants),
- ar konkurences noteikumu izpildes nodrošināšanu saistītās pilnvaras, tostarp jo īpaši valsts atbalsta piešķiršanas uzraudzība (LESD 108. pants).
Attiecībā finanšu sistēmas glābšanas pasākumu paketēm, kas izstrādātas, lai dažas dalībvalstis spētu pārvarēt valsts parāda krīzi, Komisijas pienākums ir pārvaldīt piesaistīto finansējumu, ko nodrošina ES budžets. Komisijai ir arī tiesības mainīt balsošanas procedūru Eiropas Stabilizācijas mehānisma (ESM) valdē tā, ka lēmums ir jāpieņem nevis vienprātīgi, bet ar īpašu kvalificēto balsu vairākumu (85 %), ja Komisija uzskata (un Eiropas Centrālā banka ir ar to vienisprātis), ka, nepieņemot lēmumu par finansiālās palīdzības piešķiršanu, tiktu apdraudēta eurozonas ekonomiskā un finansiālā ilgtspēja (Līguma par ESM 4. panta 4. punkts) (2.6.8.).
2. Parlamenta un Padomes deleģētās īstenošanas pilnvaras
Saskaņā ar LESD 291. pantu Komisijai tiek piešķirtas pilnvaras nodrošināt Parlamenta un Padomes pieņemto tiesību aktu īstenošanu.
Lisabonas līgums ieviesa jaunus noteikumus un vispārīgus principus “par dalībvalstu kontroles mehānismiem, kas attiecas uz Komisijas īstenošanas pilnvaru izmantošanu” (LESD 291. panta 3. punkts un Regula (ES) Nr. 182/2011). Iepriekš izmantotie komiteju mehānismi ir aizstāti ar diviem jauniem instrumentiem, proti, ar konsultēšanās procedūru un pārbaudes procedūru. Parlamentam un Padomei ir oficiāli noteiktas uzraudzības pilnvaras, un ir paredzēta pārsūdzības procedūra iespējamo strīdu izšķiršanai.
3. Deleģētie akti
Ar Lisabonas līgumu ir ieviesta arī jauna tiesību aktu kategorija, kas ierindojas starp leģislatīvajiem aktiem un īstenošanas aktiem. Šie deleģētie neleģislatīvie akti (LESD 290. pants) ir vispārēji piemērojami neleģislatīvie akti, kas tiek pieņemti, lai papildinātu vai grozītu dažus nebūtiskus leģislatīvā akta (ko dēvē arī par pamataktu) elementus. Parlamentam principā ir tādas pašas uzraudzības pilnvaras kā Padomei.
D. Regulatīvās un konsultatīvās pilnvaras
Līgumos Komisijai tikai retos gadījumos ir noteiktas pilnvaras vienai pašai pieņemt tiesību aktus. Viens no piemēriem ir LESD 106. pants, kas Komisijai piešķir tiesības nodrošināt Savienības noteikumu piemērošanu publiskiem uzņēmumiem un uzņēmumiem, kuriem uzticēts veikt vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus, un vajadzības gadījumā pieņemt attiecīgas dalībvalstīm adresētas direktīvas vai lēmumus.
Līgumi Komisijai daudzviet piešķir pilnvaras sniegt ieteikumus vai iesniegt ziņojumus un atzinumus. Tajos ir arī noteikts, ka ar Komisiju ir jāapspriežas par dažiem lēmumiem, piemēram, par jaunu dalībvalstu uzņemšanu Savienībā (LES 49. pants). Ar Komisiju jo īpaši ir jāapspriežas arī par izmaiņām citu ES iestāžu un struktūru statūtos, piemēram, par grozījumiem Eiropas Parlamenta deputātu nolikumā, Eiropas Ombuda statūtos un Eiropas Savienības Tiesas statūtos.
Eiropas Parlamenta loma
Komisija ir Parlamenta galvenā sarunu partnere likumdošanas un budžeta jautājumos. Komisijas darba programmas un tās izpildes parlamentārā uzraudzība ir aizvien svarīgāka labākas ES pārvaldības demokrātiskās leģitimitātes nodrošināšanā. Gada budžeta projekts ir priekšlikums, kas ietver budžeta projektu un jāiesniedz Parlamentam un Padomei līdz tā gada 1. septembrim, kurš ir pirms budžeta izpildes gada (n-1. gads). Minēto priekšlikumu Komisija nosūta arī valstu parlamentiem zināšanai. Turklāt Komisija sagatavo savu tāmi, ko arī nosūta atsevišķi Parlamentam un Padomei apstiprināšanai. Saskaņā ar LESD 319. pantu Parlamentam ir tiesības sniegt Komisijai apstiprinājumu par budžeta izpildi.
Lēmums par pašu resursiem tiek pieņemts īpašas likumdošanas procedūras kārtībā (LESD 289. panta 2. punkts) pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta otrā daļa) un pēc apspriešanās ar Parlamentu. Lēmums par pašu resursiem tiek pieņemts, īstenojot šo konsultāciju procedūru, savukārt attiecīgos īstenošanas pasākumus (saskaņā ar LESD 291. panta 2. punktu) Padome pieņem pēc Komisijas priekšlikuma (LESD 311. panta trešā daļa) un pēc tam, kad ir saņēmusi Parlamenta piekrišanu.
Eiropas Komisijai būtu jāuztur pastāvīgs dialogs ar Eiropas Parlamentu visā pilnvaru laikā, sākot ar komisāra amata kandidātu uzklausīšanu un turpinot ar to konkrēto saistību pildīšanu, ko tā uzņēmusies šajās uzklausīšanās, šo saistību vidusposma izvērtēšanu un sistemātisku strukturētu dialogu ar konkrētām Parlamenta komitejām.
Saskaņā ar Māstrihtas līgumu, ko uzlaboja Lisabonas līgums, Eiropas Parlamentam ir likumdošanas iniciatīvas tiesības, kuras tam dod iespēju lūgt Komisiju iesniegt priekšlikumu. Eiropas Parlaments tiesību aktos var ieviest arī ziņošanas prasības, uzliekot Eiropas Komisijai pienākumu iesniegt īstenošanas ziņojumus.
Eiropas Komisija dažkārt neizpilda Eiropas Parlamenta pieprasījumus iesniegt priekšlikumus (tā bija, piemēram, ar Eiropas Parlamenta 2023. gada 15. jūnija ieteikumu Padomei un Komisijai pēc izmeklēšanas par iespējamiem pārkāpumiem un administratīvām kļūmēm Savienības tiesību aktu piemērošanā attiecībā uz Pegasus un līdzvērtīgas novērošanas spiegprogrammatūras izmantošanu) vai kavējas ar svarīgu īstenošanas ziņojumu iesniegšanu (piemēram, gadījumā ar pirmo ziņojumu par Tiesībaizsardzības direktīvas piemērošanu un darbību[1]).
Pēc tam, kad, ņemot vērā bažas par to, ka ES pilsoņi transatlantiskajā datu apmaiņā nav aizsargāti, Schrems II lietas rezultātā tika atzīts par spēkā neesošu Komisijas Īstenošanas lēmums (ES) 2016/1250 par ES un ASV datu apmaiņu nolīguma nodrošinātās aizsardzības pietiekamību, Parlaments kritizēja to, ka Komisija bija piešķīrusi prioritāti attiecībām ar ASV, nevis ES pilsoņu interesēm un ka tādējādi Komisija ES tiesību aizsardzības uzdevumu bija atstājusi atsevišķu pilsoņu ziņā[2]. Neraugoties uz šo kritiku un vēl vienu Parlamenta rezolūciju, kurā secināts, ka ES un ASV datu privātuma satvars nenodrošina būtisku aizsardzības līmeņa līdzvērtību, Komisija 2023. gada 10. jūlijā pieņēma trešo lēmumu par personas datu aizsardzības līmeņa atbilstību ES un ASV datu privātuma satvarā.
Šo faktu lapu sagatavojis Eiropas Parlamenta Pilsoņu tiesību un konstitucionālo jautājumu politikas departaments.
Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski