Overheidsopdrachten
Overheidsinstanties gaan contracten aan voor werken en diensten. Deze contracten vertegenwoordigen in de EU een handelsvolume van 2,448 miljard euro per jaar, waardoor overheidsopdrachten een belangrijke motor zijn voor economische groei, werkgelegenheid en innovatie. Het pakket inzake overheidsopdrachten, dat in 2014 werd vastgesteld, levert jaarlijks een bijdrage van 2,88 miljard euro aan het bbp van de EU. Voorts vormden de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten een stimulans voor de toename van de totale gunningswaarde, die is gestegen van minder dan 200 miljard euro in 2009 tot ongeveer 525 miljard euro in 2017.
Rechtsgrondslag
De artikelen 26, 34, 53, lid 1, 56, 57, 62 en 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
Doelstellingen
Overheidsopdrachten zijn cruciaal voor de economieën van de lidstaten en dragen meer dan 16 % bij aan het bruto binnenlands product (bbp) van de EU. Voordat er op dit gebied Gemeenschapswetgeving gold, werd slechts 2 % van dergelijke contracten aan buitenlandse bedrijven gegund. Deze contracten zijn van essentieel belang in sectoren als de bouw, energie en telecommunicatie, waar van oudsher een voorkeur bestond voor nationale leveranciers. Deze voorkeur was een belemmering voor de eengemaakte markt, waardoor de kosten stegen en het concurrentievermogen in belangrijke sectoren werd beperkt.
Toepassing van de beginselen van de interne markt waarborgt dat economische middelen en overheidsmiddelen optimaal worden gebruikt, en maakt het mogelijk hoogwaardige producten en diensten tegen concurrerende prijzen in te kopen. De voorkeur geven aan de best presterende bedrijven in heel Europa bevordert het concurrentievermogen van Europese ondernemingen en handhaaft de beginselen van transparantie, gelijke behandeling en efficiëntie, waardoor de risico’s op fraude en corruptie tot een minimum worden beperkt.
Wat is er bereikt?
De Europese Gemeenschap heeft wetgeving vastgesteld om de nationale aanbestedingsregels te coördineren. Volgens deze wetgeving moeten aanbestedende diensten bij de publicatie van hun uitnodigingen tot inschrijving bepaalde voorschriften volgen en moeten ze bij de beoordeling van offertes een aantal objectieve criteria hanteren. Nadat er vanaf de jaren 1960 verschillende normatieve handelingen met betrekking tot overheidsopdrachten waren vastgesteld, besloot de Gemeenschap om de wetgeving op dit gebied te vereenvoudigen en te coördineren. Daartoe stelde zij Richtlijn 2004/18/EG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten en Richtlijn 2004/17/EG houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten vast. Enkele jaren later werd Richtlijn 2009/81/EG vastgesteld, met daarin specifieke regels voor overheidsopdrachten op defensiegebied die ervoor moesten zorgen dat het makkelijker werd toegang te krijgen tot de defensiemarkt van andere lidstaten.
Hervormingen
In 2014 stelden het Parlement en de Raad een nieuw pakket inzake overheidsopdrachten vast. Dit pakket omvatte Richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten (tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG), en Richtlijn 2014/25/EU betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (tot intrekking van Richtlijn 2004/17/EG). Het pakket werd voltooid met een nieuwe richtlijn inzake concessies (Richtlijn 2014/23/EU) met daarin een rechtskader voor de gunning van concessieovereenkomsten[1], bedoeld om ervoor te zorgen dat alle ondernemers in de EU daadwerkelijk en zonder discriminatie toegang hebben tot de EU-markt. Deze richtlijn biedt meer duidelijkheid over de toepasselijke wettelijke bepalingen.
In 2012 kwam de Commissie met een voorstel voor een verordening tot vaststelling van de regels inzake toegang van goederen en diensten uit derde landen tot de interne aanbestedingsmarkt van de Unie en procedures tot ondersteuning van onderhandelingen over toegang van goederen en diensten uit de Unie tot de aanbestedingsmarkten van derde landen. Daarin werd ook rekening gehouden met de externe dimensie van overheidsopdrachten. De onderhandelingen over dit voorstel liepen echter vast en daarom kwam de Commissie in 2016 met een gewijzigd voorstel. Op 23 juni 2022 hebben de medewetgevers de definitieve handeling betreffende het instrument voor internationale overheidsopdrachten ondertekend. Met het instrument voor internationale overheidsopdrachten wordt bevordering van de wereldwijde openstelling van de aanbestedingsmarkten beoogd.
In april 2012 keurde de Commissie een strategie voor e-aanbesteding goed met als doel om tegen medio 2016 volledig over te gaan op e-aanbesteding. Op 16 april 2014 stelden het Europees Parlement en de Raad Richtlijn 2014/55/EU inzake elektronische facturering bij overheidsopdrachten vast.
Op 3 oktober 2017 publiceerde de Commissie twee mededelingen: “Succesvolle overheidsopdrachten in en voor Europa” en “Investeringen ondersteunen via een vrijwillige voorafgaande beoordeling van de aanbestedingsaspecten van grote infrastructuurprojecten”. Om Europese overheidsopdrachten nog verder te verbeteren publiceerde de Commissie in het kader van dit strategisch pakket inzake overheidsopdrachten tevens een aanbeveling, getiteld “Ontwikkeling van een architectuur voor de professionalisering van overheidsopdrachten”.
Procedures voor overheidsopdrachten
De procedures moeten in overeenstemming zijn met de beginselen van het EU-recht, waaronder het vrije verkeer van goederen, vrije vestiging en vrije dienstverlening. Beginselen als gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie zijn essentieel, en concurrentie, vertrouwelijkheid en efficiëntie moeten in acht worden genomen.
A. Soorten procedures
Het uitschrijven van aanbestedingen is afgestemd op verschillende soorten procedures, op basis van een drempelsysteem. In de richtlijnen worden de methoden omschreven voor het berekenen van de geraamde waarde van elke overheidsopdracht[2] en de bijbehorende procedures. Bij de “openbare procedure” kan elke belangstellende ondernemer een inschrijving doen. Bij de “niet-openbare procedure” kunnen alleen de uitgenodigde gegadigden een inschrijving doen. Bij de “mededingingsprocedure met onderhandeling” mogen alle ondernemers een verzoek tot deelname indienen, maar alleen gegadigden die na een beoordeling worden uitgenodigd, kunnen een inschrijving indienen. De “concurrentiegerichte dialoog” is bedoeld voor situaties waarin de aanbestedende diensten[3] hun behoeften niet kunnen beschrijven. Uitsluitend uitgenodigde gegadigden nemen deel aan de dialoog. Opdrachten worden aan de inschrijving met de beste prijs-kwaliteitsverhouding gegund. De procedure van het “innovatiepartnerschap” is bedoeld voor innovatieve oplossingen die nog niet op de markt zijn. De aanbestedende dienst werkt samen met een of meer op het gebied van onderzoek en ontwikkeling werkzame entiteiten om tijdens de aanbesteding over een nieuwe oplossing te onderhandelen. In bijzondere gevallen kunnen opdrachten zonder voorafgaande bekendmaking worden gegund.
B. Gunningscriteria
Aanbestedende diensten zijn verplicht overheidsopdrachten te gunnen op basis van het criterium van de “economisch voordeligste inschrijving” (most economically advantageous tender – MEAT), dat is ingevoerd bij de hervorming van de regels inzake overheidsopdrachten. In plaats van op de laagste prijs legt MEAT de nadruk op de beste prijs-kwaliteitverhouding door rekening te houden met kwaliteits-, milieu- en sociale factoren, levenscycluskosten en innovatie.
C. Regels voor bekendmaking en transparantie
In alle stadia van aanbestedingsprocedures moet de nodige transparantie gewaarborgd worden. Hiervoor wordt met name gezorgd door de essentiële elementen van aanbestedingsprocedures te publiceren, door informatie over gegadigden en inschrijvers te publiceren en door voldoende documentatie te verstrekken over alle stappen van de procedure.
D. Rechtsmiddelen
De rechtsmiddelenrichtlijn (2007/66/EG) waarborgt doeltreffende beroepsprocedures wanneer sprake is van schending van de aanbestedingsregels. De richtlijn voert de “opschortende” termijn in, die inschrijvers na een besluit tot gunning van de opdracht ten minste 10 dagen de tijd geeft om het besluit te herzien voordat het contract door de aanbestedende diensten wordt ondertekend. Dit maakt het mogelijk het besluit aan te vechten.
E. Andere aspecten met betrekking tot overheidsopdrachten
In de nieuwe regels wordt de nadruk gelegd op groene overheidsopdrachten, waarbij rekening wordt gehouden met milieueffecten en verwijzingen naar milieulabels zijn toegestaan. Ook wordt de nadruk gelegd op sociale inclusie en vereenvoudiging van dienstverleningscontracten. De regels hebben tot doel de bureaucratie terug te dringen, kmo’s te helpen met het “uniform Europees aanbestedingsdocument” en de verdeling van opdrachten in percelen aan te moedigen. Er wordt prioriteit gegeven aan e-aanbesteding, waarbij specifieke e-aanbestedingstechnieken worden beschreven. De richtlijnen erkennen de beslissingen van het Hof van Justitie van de EU over de gunning van interne contracten en versterken de regelgeving tegen belangenconflicten en corruptie.
Op 11 maart 2020 publiceerde de Commissie een werkdocument over EU-criteria voor groene overheidsopdrachten voor datacentra, serverruimten en clouddiensten, met als doel ervoor te zorgen dat de apparatuur en diensten van datacentra op milieuvriendelijke wijze worden aangekocht, in overeenstemming met de doelstellingen van de EU op het gebied van energie, klimaatverandering en hulpbronnenefficiëntie.
In reactie op de COVID¬19-pandemie heeft de Europese Commissie het EU4Health-programma voorgesteld, dat ertoe strekt het aantal aanbestedingsprocedures met betrekking tot onder meer geneesmiddelen, vaccins, nieuwe behandelingen en systemen voor gezondheidsgegevens te verhogen. Dit voorstel leidde tot de vaststelling van Verordening (EU) 2021/522, die sinds 1 januari 2021 van kracht is en op 27 maart 2021 in werking trad, en die strekt tot vaststelling van het programma. De Commissie voorzag in nieuwe richtsnoeren voor overheidsinkopers voor de snelle aankoop van noodzakelijke apparatuur, lanceerde met de lidstaten vijf gezamenlijke aanbestedingen voor persoonlijke beschermingsmiddelen, en vestigde de aandacht op de digitalisering van overheidsopdrachten door middel van nationale e-aanbestedingsplatforms – dit in het kader van haar bredere herstelstrategie voor de periode na COVID-19.
Wat overheidsopdrachten op defensiegebied betreft, werd in oktober 2023 de verordening tot vaststelling van een instrument voor de versterking van de Europese defensie-industrie door middel van gemeenschappelijke aanbestedingen (Edirpa) vastgesteld. Het is erop gericht de defensie-uitgaven aanzienlijk te verhogen, gemeenschappelijke investeringen in gezamenlijke projecten te bevorderen, gezamenlijke aanbestedingen voor defensievermogens te verbeteren, te investeren in diverse missiecapaciteiten, synergieën te benutten, innovatie te stimuleren en de Europese defensie-industrie te versterken, met nadruk op de ondersteuning van kmo’s.
Rol van het Europees Parlement
Voordat het Parlement op 15 januari 2014 het pakket inzake overheidsopdrachten aannam had het verscheidene resoluties aangenomen, waaronder de resolutie van 18 mei 2010 over “nieuwe ontwikkelingen bij overheidsopdrachten”, de resolutie van 12 mei 2011 over “toegang op gelijke voorwaarden tot de markten voor overheidsopdrachten in de EU en derde landen” en de resolutie van 25 oktober 2011 over “modernisering van het beleid inzake overheidsopdrachten”. In deze resoluties drong het Parlement aan op vereenvoudiging van de regels en op meer rechtszekerheid en pleitte het ervoor om bij gunning van opdrachten ook te kijken naar waarde en naar duurzaamheidsaspecten.
Om Europese overheidsopdrachten verder te verbeteren, nam het Europees Parlement op 4 oktober 2018 een resolutie aan over het pakket strategie inzake overheidsopdrachten. Daarin riep het de lidstaten op om in het kader van overheidsopdrachten meer gebruik te maken van digitale technologieën, en maatregelen te nemen om de deelname van kmo’s en ondernemingen van de sociale economie aan aanbestedingsprocedures te vergemakkelijken. Daarnaast pleitte het voor een betere toegang van EU-leveranciers tot de markten voor overheidsopdrachten van derde landen en voor het verbeteren van de professionaliteit bij afnemers[4]. In november 2020 bleek uit een studie[5] dat er tussen de lidstaten verschillen zijn wat betreft het niveau van professionalisme met betrekking tot openbare aanbestedingen, en dat deze verschillen een belangrijke oorzaak zijn van ongelijke toegang tot overheidsopdrachten.
Uit onderzoek is gebleken dat de recente wetgevingsmaatregelen van het Europees Parlement tot 2,88 miljard euro per jaar zouden kunnen opleveren. Tegelijkertijd hebben de EU-richtlijnen op het gebied van overheidsopdrachten ertoe geleid dat de totale gunningswaarde van minder dan 200 miljard euro is gestegen tot ongeveer 525 miljard euro[6].
In april 2020 werd een briefing gepubliceerd over het EU-kader voor overheidsopdrachten[7]. Hierin wordt onderzocht hoe dit kader voor overheidsopdrachten bijdraagt tot de verwezenlijking van de doelstellingen die zijn opgenomen in de Overeenkomst van Parijs en de strategie voor de circulaire economie. Dit onderzoeksdocument werd opgesteld op verzoek van de Commissie interne markt en consumentenbescherming (IMCO) met het oog op haar initiatiefverslag (INI-verslag) “Een duurzamere interne markt voor ondernemingen en consumenten”, dat door het Europees Parlement op 25 november 2020 werd aangenomen.
Op 22 februari 2021 werd aan de commissie IMCO een studie[8] gepresenteerd over de gevolgen van COVID-19 voor de interne markt. De studie stelt beleidsaanzetten voor toekomstige crises voor, met inbegrip van de gereserveerde middelen voor de ontwikkeling van vaccins en coördinatie van de regels op EU-niveau. In de studie werd benadrukt dat de lidstaten vanwege de intensiteit van de crisis snel het belang zagen van gecoördineerde inspanningen bij de aankoop van medische en persoonlijke beschermingsmiddelen.
Op 1 december 2021 heeft de commissie IMCO met de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (ENVI) een openbare hoorzitting gehouden over duurzame overheidsopdrachten. Het doel was na te gaan hoe overheidsaankopen de doelstellingen van de Europese Green Deal kunnen ondersteunen. Tijdens de hoorzitting bespraken deskundigen van Europese universiteiten, bedrijven, ministeries van de lidstaten en ngo’s het optimaliseren van groene aanbestedingen, het bevorderen van het gebruik ervan door de betrokken partijen, het verbeteren van hun toegang en het verbeteren van de verspreiding van informatie over duurzame aanbestedingen.
In mei 2022, werd een studie[9] voor de commissie IMCO getiteld “The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector” gepubliceerd, waarin wordt verkend welke mogelijkheden een EU-GovTech-platform heeft voor de modernisering van de publieke sector.
Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie interne markt en consumentenbescherming.
Barbara Martinello