Werkgelegenheidsbeleid

Download pdf-versie

De Europese werkgelegenheidsstrategie dateert van 1997 en introduceerde een reeks gemeenschappelijke doelstellingen voor het werkgelegenheidsbeleid, waarmee een “zachte” coördinatie tussen de lidstaten tot stand kwam. De Europa 2020-strategie had als een van haar belangrijkste doelstellingen het creëren van meer en betere banen. Sinds 2020 heeft de Commissie nieuwe en ambitieuzere doelstellingen voor het werkgelegenheidsbeleid voorgesteld. De verantwoordelijkheid voor het werkgelegenheidsbeleid ligt voornamelijk bij de regeringen van de lidstaten, maar op bepaalde gebieden is ook het EU-recht van toepassing.

Rechtsgrond

Artikel 3, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) en de artikelen 8 t/m 10, 145 t/m 150, 156 t/m 159 en 162 t/m 164 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Doelstellingen

Conform artikel 3 VEU moet de Unie streven naar volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Volgens de horizontale bepaling in artikel 9 VWEU moet bij de vaststelling en uitvoering van het beleid en het optreden van de EU rekening worden gehouden met het streven naar een hoog niveau van werkgelegenheid. De lidstaten en de Unie moeten werken aan de ontwikkeling van een gecoördineerde strategie voor werkgelegenheid voor met name de bevordering van een geschoolde, opgeleide en flexibele beroepsbevolking en van arbeidsmarkten die snel kunnen meebewegen met economische veranderingen, zoals beschreven in artikel 145 VWEU.

Resultaten

A. Van de beginfasen (jaren ’50 tot ’90 van de twintigste eeuw) tot de doelstellingen voor de periode na 2020

Al in de jaren vijftig van de vorige eeuw konden werknemers in de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal “wederaanpassingssteun” ontvangen. Deze steun was oorspronkelijk bedoeld voor arbeiders in de kolen- en staalsector die hun baan dreigden te verliezen als gevolg van industriële herstructurering. Het Europees Sociaal Fonds (2.3.2) werd opgericht in 1957 en vormde het voornaamste instrument van de Gemeenschap om werkloosheid te bestrijden.

In de jaren tachtig en in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw werden er actieprogramma’s voor werkgelegenheid opgesteld, gericht op specifieke doelgroepen. Ook werden er verscheidene waarnemings- en documentatiesystemen opgezet.

In die tijd, waarin de meeste EU-lidstaten een hoge werkloosheid kenden, gaf het Witboek over groei, concurrentievermogen en werkgelegenheid uit 1993 aanleiding tot een debat over de economische en werkgelegenheidsstrategie van de EU. Het thema werkgelegenheid kwam zo voor het eerst hoog op de Europese agenda te staan.

Het nieuwe hoofdstuk over werkgelegenheid in het Verdrag van Amsterdam (1997) vormde de basis voor de oprichting van de Europese werkgelegenheidsstrategie (EWS) en het permanente raadgevende Comité voor de werkgelegenheid met als doel de coördinatie van het werkgelegenheids- en arbeidsmarktbeleid van de lidstaten te bevorderen. Het werkgelegenheidsbeleid blijft echter in de eerste plaats de bevoegdheid van de lidstaten. De opname in het Verdrag van een “sociaal protocol” betekende een sterkere betrokkenheid van sociale partners (2.3.7 Sociale dialoog).

Tijdens de buitengewone Europese Raad in Luxemburg in november 1997 werd de EWS gelanceerd, samen met de open coördinatiemethode -. Deze methode wordt ook wel het proces van Luxemburg genoemd, en betreft een jaarlijkse cyclus van coördinatie en monitoring van het nationale werkgelegenheidsbeleid in het kader van de door de lidstaten aangegane verplichting om een reeks gemeenschappelijke doelen en streefcijfers vast te leggen. In de EWS was een hoog niveau van werkgelegenheid even belangrijk als de macro-economische doelstellingen van groei en stabiliteit.

In 2000 bereikte de Europese Raad in Lissabon overeenstemming over een nieuwe strategische doelstelling, namelijk om van de EU “de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld” te maken. Een arbeidsparticipatiegraad van 100 % werd uitgeroepen tot overkoepelende doelstelling van het sociale- en werkgelegenheidsbeleid, en er werden concrete doelen voor 2010 vastgelegd. Dit alles staat bekend als de Lissabonstrategie.

Naar aanleiding van de financiële crisis van 2007-2008 werd in 2010 de Europa 2020-strategie aangenomen. Ook werd het Europees semester ingevoerd om de coördinatie van financieel en economisch beleid te vergemakkelijken. In de Europa 2020-strategie voor banen en slimme, duurzame en inclusieve groei is voor het eerst een aantal kerndoelen vastgesteld, met een horizon van 10 jaar, zoals het verhogen van de arbeidsparticipatie van mensen tussen 20 en 64 jaar tot 75 % in 2020. Alle kerndoelen moesten door de lidstaten in nationale streefcijfers worden omgezet.

In 2017 presenteerde de Commissie de Europese pijler van sociale rechten (EPSR), waarin zij 20 beginselen en rechten noemt die als kompas dienen voor hernieuwde convergentie met het oog op betere levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. De EPSR gaat vergezeld van een “sociaal scorebord” aan de hand waarvan vorderingen gevolgd kunnen worden. Tijdens de Sociale Top in Gotenburg in november 2017 hebben het Parlement, de Raad en de Commissie hun gezamenlijke inzet op dit gebied kracht bijgezet door middel van een gezamenlijke verklaring over de EPSR.

Het actieplan van 2021 voor de uitvoering van de EPSR bevat drie nieuwe EU-kerndoelen voor 2030, waaronder:

werkgelegenheid: uiterlijk in 2030 moet ten minste 78 % van de bevolking tussen 20 en 64 jaar een baan hebben;
vaardigheden: jaarlijks moet ten minste 60 % van de volwassenen een vorm van opleiding volgen.

B. Verbetering van de coördinatie en monitoring

De jaarlijkse monitoringscyclus ten aanzien van het werkgelegenheidsbeleid in het kader van het Europees Semester omvat onder meer de volgende onderdelen:

richtsnoeren voor de werkgelegenheid, opgesteld door de Commissie en goedgekeurd door de Raad na raadpleging van het Parlement;
een gezamenlijk verslag over de werkgelegenheid, gepubliceerd door de Commissie en goedgekeurd door de Raad;
nationale hervormingsprogramma’s;
landenverslagen en landspecifieke aanbevelingen, opgesteld door de Commissie en, in het geval van aanbevelingen, goedgekeurd door de Raad.

De vier richtsnoeren voor de werkgelegenheid (artikel 148 VWEU) omvatten strategische doelstellingen voor het nationale werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten alsook beleidsprioriteiten op het vlak van werkgelegenheid, onderwijs en sociale inclusiviteit. Deze richtsnoeren maken deel uit van de acht geïntegreerde richtsnoeren, die ook vier globale richtsnoeren voor het economisch beleid omvatten (artikel 121 VWEU).

De werkgelegenheidsrichtsnoeren zijn geleidelijk afgestemd op de beginselen van de EPSR (2.3.1 Sociaal en werkgelegenheidsbeleid: algemene beginselen), en er zijn elementen in opgenomen die verband houden met de COVID-19-crisis, de groene en de digitale transitie, rechtvaardigheid tijdens de groene transitie, de doelstellingen voor duurzame ontwikkeling van de VN en de Russische invasie van Oekraïne.

Bij het EPSR-actieplan heeft de Commissie ook een herziening van het sociaal scorebord voorgesteld, als zijnde een belangrijk monitoringinstrument in het kader van het Europees Semester. Het sociaal scorebord bestaat uit 17 door de Raad onderschreven kernindicatoren voor de beoordeling van de werkgelegenheids- en sociale prestaties van de lidstaten, ondergebracht in drie brede categorieën: (i) gelijke kansen, ii) eerlijke arbeidsvoorwaarden, en iii) sociale bescherming en inclusie.

C. Bindende rechtshandelingen – EU-wetgeving

Op basis van de bepalingen van het VWEU met betrekking tot sociale zaken en vrij verkeer zijn een aantal richtlijnen, verordeningen en besluiten aangenomen die tot doel hebben overal in de EU minimumnormen te garanderen op de volgende kerngebieden:

gezondheid en veiligheid op het werk: algemene en specifieke rechten en verplichtingen, arbeidsuitrusting en specifieke risico’s zoals gevaarlijke en kankerverwekkende stoffen (2.3.5 Gezondheid en veiligheid op het werk);
gelijke kansen voor vrouwen en mannen: gelijke behandeling op het werk, zwangerschap, moederschaps- en ouderschapsverlof (2.3.9 De bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie);
bescherming tegen discriminatie op grond van geslacht, ras, godsdienst, leeftijd, handicap en seksuele gerichtheid (2.3.9 De bestrijding van armoede, sociale uitsluiting en discriminatie);
arbeidsvoorwaarden: minimumloon, deeltijdwerk, platformwerkers, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, werkuren, werkgelegenheid voor jongeren, informatieverstrekking aan en raadpleging van werknemers (2.3.6 Recht van werknemers op informatie, raadpleging en participatie; 2.3.7 Sociale dialoog);
ondersteunende diensten: verbeterde samenwerking tussen openbare diensten voor arbeidsvoorziening;
het vrije verkeer van werknemers: gelijke behandeling, toegang tot sociale uitkeringen (2.1.5 Vrij verkeer van werknemers);
detachering van werknemers: duur, bezoldiging, betrokken sectoren (2.1.13 Detachering van werknemers).

D. Coördinatie aan de hand van aanbevelingen en andere beleidsinitiatieven

Naast de hierboven vermelde “harde wetgeving” zijn er ook andere maatregelen, zogenaamde “zachte wetgeving”, die de coördinatie tussen de EU-landen helpen vergroten, waaronder niet-bindende aanbevelingen van de Raad en andere beleidsinitiatieven van de Commissie.

De Europese jongerengarantie moet ervoor zorgen dat alle personen jonger dan 30 jaar binnen vier maanden nadat zij werkloos zijn geworden of het formele onderwijs hebben verlaten een deugdelijk aanbod krijgen voor een baan, verdere opleiding, een plaats in het leerlingstelsel of een stage.
Een aanbeveling van de Raad betreffende de integratie van langdurig werklozen op de arbeidsmarkt is gericht op registratie, grondige individuele beoordelingen en arbeidsintegratieovereenkomsten die aan geregistreerde langdurig werklozen moeten worden aangeboden.
De Europese vaardighedenagenda omvat twaalf maatregelen die betrekking hebben op vaardigheden voor de arbeidsmarkt en die ervoor moeten zorgen dat het recht op opleiding en een leven lang leren in heel Europa werkelijkheid wordt. Op 8 mei 2024 werd het “Europees Jaar van de vaardigheden” afgesloten, dat was bedoeld om tekorten aan vaardigheden in de EU aan te pakken en om een mentaliteit van om- en bijscholing te bevorderen teneinde mensen te helpen in hoogwaardige banen aan de slag te kunnen.
In de aanbeveling van de Commissie over doeltreffende actieve steun voor werkgelegenheid na de COVID-19-crisis wordt een strategische aanpak uiteengezet ter bevordering van een geleidelijke overgang van tijdens de pandemie genomen noodmaatregelen voor het behoud van banen naar nieuwe maatregelen die nodig zijn voor een herstel met veel werkgelegenheid.
In het strategisch EU-kader voor gezondheid en veiligheid op het werk 2021-2027 worden de belangrijkste uitdagingen en strategische doelstellingen voor gezondheid en veiligheid op het werk in kaart gebracht en acties en instrumenten voorgesteld om hierop in te spelen.
De Europese zorgstrategie heeft tot doel in de hele EU hoogwaardige, betaalbare en toegankelijke zorg te waarborgen en verbetering te brengen in de situatie van zowel zorgontvangers als professionele en ook informele zorgverleners.

E. Ondersteunende financieringsinstrumenten van de EU

Met verscheidene financieringsprogramma’s biedt de EU steun op het gebied van werkgelegenheid.

Het Europees Sociaal Fonds Plus (2.3.2 Europees Sociaal Fonds) is het belangrijkste EU-instrument waarmee wordt geïnvesteerd in mensen en bundelt een aantal andere fondsen en programma’s, met name het Europees Sociaal Fonds, het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief, het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen en het EU-programma voor werkgelegenheid en sociale innovatie.
Het Europees Fonds voor aanpassing aan de globalisering (EFG) verleent steun aan mensen die werkloos zijn geworden als gevolg van structurele veranderingen in de wereldhandelspatronen, digitalisering, automatisering en de overgang naar een koolstofarme economie.
De herstel- en veerkrachtfaciliteit, die centraal staat in NextGenerationEU, is een tijdelijk instrument ter ondersteuning van hervormingen en investeringen die tussen februari 2020 en 31 december 2026 door de lidstaten gedaan worden. De herstel- en veerkrachtfaciliteit is bedoeld om de impact van de COVID-19-pandemie te verzachten en Europese economieën en samenlevingen duurzamer te maken en beter voor te bereiden op de uitdagingen en kansen van de groene en digitale transitie.
React-EU (herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa) is een aanvulling op de programma’s van de structuurfondsen voor 2014-2020 en bestaat naast de toewijzingen uit het cohesiefonds voor 2021-2027. Met React-EU worden de maatregelen voor crisisrespons en herstel van het investeringsinitiatief coronavirusrespons en het investeringsinitiatief coronavirusrespons plus uitgebreid.
Via SURE (Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid te beperken in een noodtoestand) werd tijdens de COVID-19-crisis financiële bijstand verleend aan de lidstaten om werktijdverkortingsregelingen of soortgelijke maatregelen ter bescherming van banen en werknemers mogelijk te maken.
Het Fonds voor een rechtvaardige transitie heeft tot doel de sociale en economische kosten van de transitie naar een klimaatneutrale economie te verlichten door mensen te helpen zich aan te passen aan een veranderende arbeidsmarkt. Het is de eerste pijler van het mechanisme voor een rechtvaardige transitie, dat weer deel uitmaakt van de Europese Green Deal.

Rol van het Europees Parlement

De rol van het Parlement op dit gebied is geleidelijk gegroeid. Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam moet het Parlement geraadpleegd worden over werkgelegenheidsrichtsnoeren voordat de Raad deze goedkeurt.

Het Parlement heeft zijn nadrukkelijke steun aan de Europa 2020-strategie verleend. Verscheidene initiatieven ter bestrijding van de jeugdwerkloosheid komen voort uit voorstellen van het Parlement voor concrete, praktische maatregelen. Voorbeelden hiervan zijn de EU-jongerengarantie en de minimumnormen voor stages. In zijnresolutie van juli 2014 over werkgelegenheid voor jongeren riep het Parlement op tot de invoering van een wettelijk EU-kader met minimumnormen voor de tenuitvoerlegging van de jongerengarantie, onder meer wat betreft de kwaliteit van stages, en met inbegrip van mensen tussen 25 en 30 jaar. In een resolutie van 2018 over de volgende langetermijnbegroting van de EU drong het Parlement aan op een aanzienlijke verhoging van de middelen voor de uitvoering van het jongerenwerkgelegenheidsinitiatief. In oktober 2020 nam het Parlement een resolutie aan waarin het zijn bezorgdheid uitte over het vrijblijvende karakter van de jongerengarantie en de Commissie verzocht een bindend instrument voor te stellen (momenteel gaat het slechts om een aanbeveling van de Raad).

Het Parlement hekelde ook de praktijk van onbetaalde stages en drong er bij de Commissie op aan de bestaande Europese instrumenten, zoals het kwaliteitskader voor stages en het Europees kader voor hoogwaardige en doeltreffende leerlingplaatsen, te herzien. Het Parlement drong erop aan dat in de aanbiedingen aan jongeren kwaliteitscriteria worden opgenomen, onder meer het beginsel van een billijke beloning voor stagiairs en jongeren die een praktijkplaats of leerlingplaats hebben, alsook de toegang tot sociale bescherming, duurzame werkgelegenheid en sociale rechten, zodat het kader van 2014 wordt omgezet in een sterker juridisch instrument. Naar aanleiding van die oproep en om een aantal van deze punten van zorg aan te pakken, heeft de Commissie in maart 2024 een voorstel ingediend voor een richtlijn betreffende de verbetering en handhaving van de arbeidsomstandigheden voor stagiairs en de bestrijding van reguliere arbeidsverhoudingen die als stages worden verhuld (“richtlijn inzake stages”), en een voorstel voor een herziening van de aanbeveling van de Raad over een kwaliteitskader voor stages.

Daarnaast schaarde het Parlement zich in een resolutie van oktober 2015 achter de aanpak die wordt voorgesteld in de aanbeveling over langdurige werkloosheid. De intensieve werkzaamheden van het Parlement op het vlak van de ontwikkeling van vaardigheden hebben invloed gehad op de Europese vaardighedenagenda. Het Parlement heeft gewezen op het belang van een leven lang leren en beroepsonderwijs en -opleiding, met inbegrip van bij- en omscholing. Het heeft de Commissie en de lidstaten herhaaldelijk verzocht een Europese ruimte voor beroepsonderwijs en -opleiding tot stand te brengen.

In zijn resolutie van 13 maart 2019 over het Europees Semester benadrukte het Parlement dat de sociale doelstellingen en verplichtingen van de EU even belangrijk zijn als haar economische doelstellingen. In een resolutie van 10 juli 2020 over de werkgelegenheidsrichtsnoeren van de EU pleitten de leden van het Europees Parlement voor radicale maatregelen om de catastrofale gevolgen van de pandemie op te vangen. Zij drongen met name aan op een herziening van de volgende richtsnoeren en op het aanpakken van de jeugdwerkloosheid door middel van een verbeterde jongerengarantie. In het licht van de crisis op het gebied van energie en kosten van levensonderhoud heeft het Parlement de lidstaten en de Commissie opgeroepen om prioriteit te geven aan de bestrijding van werkloosheid en het SURE-instrument te versterken ter ondersteuning van werktijdverkortingsregelingen, het inkomen van werknemers, en werknemers die tijdelijk zonder werk zaten als gevolg van de gestegen energieprijzen, alsook om de gevolgen van asymmetrische schokken te verzachten.

Meer informatie over dit onderwerp vindt u op de website van de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken.

Samuel Goodger / Monika Makay

04-2024