Het subsidiariteitsbeginsel
In het Verdrag betreffende de Europese Unie is het subsidiariteitsbeginsel vastgelegd. Dit beginsel heeft betrekking op de gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten. Het bepaalt onder welke omstandigheden de Unie in de plaats van de lidstaten mag optreden.
Rechtsgrondslag
Artikel 5, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag) en protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
Doelstellingen
Het subsidiariteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel regelen de uitoefening van de bevoegdheden van de Europese Unie. Het subsidiariteitsbeginsel is bedoeld ter bescherming van de bevoegdheid van de lidstaten om beslissingen te nemen en op te treden op gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Tegelijk rechtvaardigt het beginsel het optreden van de Unie indien de doelstellingen van dit optreden “vanwege de omvang en de gevolgen van het overwogen optreden” niet voldoende door de lidstaten, en beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt. Dit beginsel is opgenomen in de Europese verdragen. Zo moet onder meer gegarandeerd worden dat de uitoefening van bevoegdheden zo dicht mogelijk bij de burger plaatsvindt, overeenkomstig het nabijheidsbeginsel dat in artikel 10, lid 3, van het EU-Verdrag wordt genoemd.
Resultaten
A. Oorsprong en geschiedenis
Het subsidiariteitsbeginsel werd officieel verankerd in het recht van de Europese Unie dankzij het Verdrag betreffende de Europese Unie (EU-Verdrag), dat in 1992 werd ondertekend. Het EU-Verdrag verwees namelijk naar dit beginsel zoals vastgelegd in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-Verdrag). De Europese Akte, die werd ondertekend in 1986, bevatte echter al een subsidiariteitscriterium voor het milieu, hoewel dit nog niet uitdrukkelijk zo genoemd werd. Het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 21 februari 1995 (T-29/92) bepaald dat het subsidiariteitsbeginsel vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie geen algemeen rechtsbeginsel vormde waaraan de rechtmatigheid van maatregelen van de Unie getoetst had moeten worden. Met het Verdrag van Amsterdam werd een protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid aan het EG-Verdrag toegevoegd.
Met het Verdrag van Amsterdam, ondertekend in 1997, werd een protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (hierna het protocol uit 1997 genoemd) aan het EG-Verdrag toegevoegd. De formulering van het subsidiariteitsbeginsel in het hernummerde artikel 5, tweede alinea, van het EG-Verdrag bleef ongewijzigd. De globale benadering van de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, die eerder tijdens de Europese Raad van Edinburgh in 1992 was overeengekomen, werd zo juridisch bindend en toetsbaar.
Met het Verdrag van Lissabon, dat in 2007 werd ondertekend en wijzigingen aanbracht aan het EU-Verdrag en het EG-Verdrag, werd het subsidiariteitsbeginsel opgenomen in artikel 5, lid 3, van het EU-Verdrag, en de overeenkomstige bepaling van het EG-Verdrag werd geschrapt. De bewoording van de bepaling bleef echter bewaard. Er werd ook een expliciete verwijzing naar de regionale en plaatselijke dimensie van het subsidiariteitsbeginsel toegevoegd. Bovendien verving het Verdrag van Lissabon het protocol uit 1997 door een nieuw protocol, protocol nr. 2 genoemd. De belangrijkste innovatie was de nieuwe rol van de nationale parlementen bij de controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel (zie 1.3.5).
B. Definitie
Het subsidiariteitsbeginsel heeft als voornaamste doel een zekere mate van onafhankelijkheid te garanderen aan een ondergeschikte autoriteit ten opzichte van een hogere instantie, met name aan een plaatselijke overheid ten opzichte van een centrale overheid. Het gaat dus om een verdeling van bevoegdheden tussen verschillende machtsniveaus - een beginsel dat de institutionele basis van federale staten vormt.
Toegepast op de EU is het subsidiariteitsbeginsel een criterium voor de uitoefening van gedeelde bevoegdheden van de Unie en de lidstaten. Enerzijds wordt op die manier verhinderd dat de Unie optreedt wanneer een aangelegenheid doelmatig op centraal, regionaal of lokaal niveau door de lidstaten kan worden geregeld. Anderzijds houdt dit in dat de Unie mag optreden wanneer de lidstaten niet in staat zijn om de doelstellingen van het overwogen optreden voldoende te verwezenlijken en wanneer actie op het niveau van de Unie een toegevoegde waarde kan hebben.
Overeenkomstig artikel 5, lid 3, van het EU-Verdrag gelden voor het optreden van de Unie conform het subsidiariteitsbeginsel drie voorwaarden: (a) het gebied mag niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen (niet-exclusieve bevoegdheid); (b) de doelstellingen van het overwogen optreden kunnen niet voldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt (noodzaak); (c) vanwege de omvang of de gevolgen van het optreden kunnen de doelstellingen beter door de Unie worden verwezenlijkt (toegevoegde waarde).
C. Toepassingsgebied
1. Afbakening van de bevoegdheden van de Unie
Het subsidiariteitsbeginsel is uitsluitend van toepassing op gebieden waar de bevoegdheden gedeeld zijn tussen de Unie en de lidstaten. Sinds het Verdrag van Lissabon in werking is getreden, zijn de bevoegdheden van de Unie duidelijker afgebakend. In het eerste deel, titel I, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU; ondertekend in 2007 en van kracht sinds 2009) worden de bevoegdheden van de Unie immers in drie categorieën ingedeeld (exclusieve bevoegdheden, gedeelde bevoegdheden en ondersteunende bevoegdheden), en wordt vastgesteld welke gebieden onder die drie bevoegdheidscategorieën vallen.
2. Voor wie geldt het subsidiariteitsbeginsel?
Het subsidiariteitsbeginsel geldt voor alle instellingen van de Unie en is vooral in het kader van de wetgevingsprocedures van praktisch belang. Het Verdrag van Lissabon versterkt de rol van de nationale parlementen en van het Hof van Justitie bij de controle op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. Het Verdrag voegde een uitdrukkelijke verwijzing toe naar de subnationale dimensie van het subsidiariteitsbeginsel, het versterkte ook de rol van het Europees Comité van de Regio’s en maakte het mogelijk voor regionale parlementen met wetgevende bevoegdheden om deel te nemen aan het mechanisme voor voorafgaande vroegtijdige waarschuwing, indien de nationale parlementen hiermee instemmen.
D. Controle door de nationale parlementen
Krachtens artikel 5, lid 3, tweede alinea, en artikel 12, letter b, van het EU-Verdrag zien de nationale parlementen toe op de eerbiediging van het subsidiariteitsbeginsel. Dit gebeurt volgens de procedure die wordt beschreven in protocol nr. 2. In het kader van het eerder genoemde mechanisme voor voorafgaande vroegtijdige waarschuwing hebben alle nationale parlementen en alle kamers van nationale parlementen vanaf de datum waarop een ontwerpwet wordt ingediend, acht weken de tijd om de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie een met redenen omkleed advies te doen toekomen waarin zij uiteenzetten waarom het voorstel in kwestie volgens hen niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Wanneer ten minste een derde van de nationale parlementen (één stem per kamer voor parlementen met twee kamers en twee stemmen voor parlementen met één kamer) een met redenen omkleed advies uitbrengt, moet het voorstel worden herzien (“gele kaart”). De instelling die het de ontwerpwet heeft ingediend, kan onder opgaaf van redenen besluiten het ontwerp te handhaven, te wijzigen of in te trekken. Deze drempel daalt tot een vierde van de nationale parlementen wanneer het wetsvoorstel betrekking heeft op politiële of justitiële samenwerking in strafzaken. Wanneer de nationale parlementen in het kader van een gewone wetgevingsprocedure met een gewone meerderheid van de aan hen toegekende stemmen van mening zijn dat het wetsvoorstel niet in overeenstemming is met het subsidiariteitbeginsel en de Commissie haar voorstel handhaaft, wordt de kwestie voorgelegd aan de Raad en aan het Europees Parlement, die zich er in eerste lezing over uitspreken. Wanneer de Raad en het Parlement van mening zijn dat het wetsvoorstel niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel, kunnen ze het verwerpen met een meerderheid van 55 % van de leden van de Raad, of met een meerderheid van de in het Europees Parlement uitgebrachte stemmen (“oranje kaart”).
Tot dusver is de gelekaartprocedure drie keer ingeleid; de oranjekaartprocedure daarentegen is nog nooit gebruikt. In mei 2012 werd voor het eerst een gele kaart getrokken voor een verordeningsvoorstel van de Commissie betreffende de uitoefening van het recht om collectieve actie te voeren in het kader van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting (“Monti II”)[1] . In totaal waren twaalf van de 40 nationale parlementen of kamers van die parlementen toen van mening dat het voorstel qua inhoud niet in overeenstemming was met het subsidiariteitsbeginsel. Uiteindelijk heeft de Commissie haar voorstel ingetrokken, hoewel het subsidiariteitsbeginsel volgens haar niet was geschonden. In oktober 2013 trokken veertien kamers van de nationale parlementen van elf lidstaten een tweede gele kaart: toen ging het om het voorstel voor een verordening tot instelling van een Europees Openbaar Ministerie[2]. Na bestudering van de met redenen omklede adviezen van de nationale parlementen besliste de Commissie het voorstel te handhaven[3]: volgens haar was het immers wel degelijk in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel. Tot slot trokken veertien kamers uit elf lidstaten in mei 2016 een derde gele kaart tegen het voorstel voor een herziening van de richtlijn betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers[4]. De Commissie gaf uitgebreid toelichting[5] bij de handhaving van haar voorstel. Zij argumenteerde dat het geen inbreuk vormde op het subsidiariteitsbeginsel aangezien de kwestie van ter beschikking gestelde werknemers per definitie grensoverschrijdend is.
De Conferentie van in communautaire aangelegenheden gespecialiseerde organen van de parlementen van de Europese Unie (Cosac) biedt de nationale parlementen een nuttig platform voor de uitwisseling van informatie over subsidiariteitscontrole. Daarnaast vergemakkelijkt het netwerk voor toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel (SMN), dat wordt onderhouden door het Europees Comité van de Regio’s, de uitwisseling van informatie tussen lokale en regionale overheden en de EU-instellingen. Tot de leden van het SMN behoren regionale parlementen en regeringen met wetgevende bevoegdheden, lokale en regionale overheden zonder wetgevende bevoegdheden en lokale bestuursverenigingen in de EU. Het netwerk staat ook open voor nationale delegaties van het Europees Comité van de Regio’s en kamers van nationale parlementen.
E. Conferentie over de toekomst van Europa
In maart 2017 richtte de Commissie, in het kader van de agenda voor betere regelgeving en met name het debat over de toekomst van Europa dat werd ingeleid met het witboek van Commissievoorzitter Juncker, een speciale taskforce inzake subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter optreden op. De taskforce heeft als doel 1) aanbevelingen te doen over de wijze waarop de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid beter kunnen worden toegepast; 2) vast te stellen op welke beleidsterreinen werk opnieuw kan worden gedelegeerd of definitief kan worden teruggegeven aan de EU-landen; en 3) manieren te vinden om regionale en lokale overheden meer te betrekken bij de beleidsvorming en -uitvoering van de EU.
Op basis van de aanbevelingen van de taskforce publiceerde de Commissie in oktober 2018 haar subsidiariteitspakket, met als doel de rol van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in de beleidsvorming van de EU te versterken. Een van de belangrijkste aanbevelingen van de taskforce gold de opname in de richtsnoeren van de Commissie voor betere regelgeving van een schema voor de beoordeling van subsidiariteit en evenredigheid, en het gebruik van dit schema bij de presentatie van de bevindingen van de Commissie in effectbeoordelingen, evaluaties en toelichtende nota’s.
De beginselen van subsidiariteit en evenredigheid kwamen ook aan bod in de Conferentie over de toekomst van Europa, zoals vermeld in de gezamenlijke verklaring over de Conferentie over de toekomst van Europa, ondertekend door de voorzitters van het Parlement, de Raad en de Commissie.
F. Rechterlijke toetsing
De naleving van het subsidiariteitsbeginsel kan a posteriori (na goedkeuring van de wetgevingshandeling) rechterlijk worden getoetst: in dat geval wordt er een procedure aangespannen bij het Hof van Justitie van de Europese Unie, zoals in het protocol ook staat beschreven. That is also stated in the protocol. Bij de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel beschikken de instellingen van de Europese Unie evenwel over veel speelruimte. In zijn arresten in zaken C-84/94 en C-233/94 oordeelde het Hof dat de naleving van het subsidiariteitsbeginsel tot de voorwaarden behoort die onder de motiveringsplicht voor Uniehandelingen overeenkomstig artikel 296 VWEU vallen. Aan deze motiveringsplicht wordt al voldaan wanneer uit de overwegingen duidelijk blijkt dat het beginsel inhoudelijk is geëerbiedigd. In een recenter arrest (zaak C-547/14, Philip Morris, punt 218) heeft het Hof nogmaals bevestigd dat het moet nagaan “of de wetgever van de Unie, op basis van een uitgebreide toelichting, mocht oordelen dat de doelstelling die met het voorgenomen optreden werd nagestreefd, beter op het niveau van de Unie kon worden verwezenlijkt”. Wat procedurele waarborgen betreft en met name de motiveringsplicht inzake subsidiariteit, bracht het Hof in herinnering dat bij de beoordeling van de naleving van de motiveringsplicht “niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen van de betwiste handeling, maar ook op de context en de omstandigheden van het geval” (punt 225).
Wanneer hun grondwet hierin voorziet, kunnen de lidstaten het Hof namens hun parlement of namens een kamer van hun parlement vragen om een wetgevingshandeling op grond van een schending van het subsidiariteitsbeginsel nietig te verklaren. Ook het Europees Comité van de Regio’s heeft het recht een dergelijke procedure te starten tegen wetgevingsbesluiten waarvoor in het VWEU is bepaald dat het Comité moet worden geraadpleegd.
Rol van het Europees Parlement
Het Europees Parlement heeft het subsidiariteitsbeginsel in het leven geroepen. Bij de goedkeuring van het ontwerpverdrag over de Europese Unie op 14 februari 1984 stelde het een bepaling voor op grond waarvan, in gevallen waarin het Verdrag de Unie een bevoegdheid verleent die de bevoegdheden van de lidstaten overlapt, de lidstaten mochten optreden zolang de Gemeenschap geen regelgeving had vastgesteld. Bovendien werd er benadrukt dat de Unie slechts mag optreden om zaken te regelen die gemeenschappelijk beter kunnen worden uitgevoerd dan door de lidstaten afzonderlijk.
Het Europees Parlement zou deze voorstellen betreffende het subsidiariteitsbeginsel daarna in een groot aantal resoluties herhalen (bijvoorbeeld in zijn resoluties van 23 november 1989, 14 december 1989, 12 juli 1990, 21 november 1990 en 18 mei 1995). In deze resoluties bekrachtigde het Parlement dat het voorstander bleef van het subsidiariteitsbeginsel.
A. Interinstitutionele akkoorden
Het Parlement nam een reeks maatregelen aan om zijn rol uit hoofde van de Verdragen met betrekking tot de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel te kunnen vervullen. In artikel 43 van het Reglement van het Parlement staat dat het Parlement bij de behandeling van een wetgevingsvoorstel in het bijzonder aandacht moet besteden aan de eerbiediging van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. De Commissie juridische zaken is de commissie van het Parlement die horizontaal bevoegd is voor het toezicht op de naleving van het subsidiariteitsbeginsel. In deze contact stelt de commissie geregeld een verslag op over de jaarverslagen van de Commissie inzake subsidiariteit en proportionaliteit.
De Raad, het Parlement en de Commissie sloten op 25 oktober 1993 een interinstitutioneel akkoord[6] waarin duidelijk werd gemaakt dat de drie instellingen vastbesloten waren om op de ingeslagen weg verder te gaan. Ze verplichtten zich er bijgevolg toe het subsidiariteitsbeginsel na te leven. In het akkoord wordt aan de hand van procedures voor de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel bepaald hoe de uit hoofde van de Verdragen aan de Europese instellingen verleende bevoegdheden moeten worden uitgeoefend opdat de in de Verdragen vastgelegde doelstellingen kunnen worden verwezenlijkt. De Commissie verbond zich ertoe rekening te houden met het subsidiariteitsbeginsel en haar inachtneming ervan aan te tonen; dit geldt ook voor het Parlement en de Raad voor wat de hun toegekende bevoegdheden betreft.
Volgens het Interinstitutioneel Akkoord van 13 april 2016 tussen het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven (ter vervanging van het akkoord uit december 2003 en de interinstitutionele gemeenschappelijke aanpak van effectbeoordelingen uit november 2005) moet de Commissie de maatregelen die zij voorstelt motiveren met betrekking tot het subsidiariteitsbeginsel en moet zij dit beginsel bij haar effectbeoordelingen in aanmerking nemen. Bovendien verbonden het Parlement en de Commissie zich in de kaderovereenkomst van 20 november 2010[7] tot samenwerking met de parlementen van de lidstaten, met als doel de uitvoering door de nationale parlementen van hun controlebevoegdheid betreffende het subsidiariteitsbeginsel te bevorderen.
B. Resoluties van het Europees Parlement
In zijn resolutie van 13 mei 1997[8] wees het Europees Parlement al op het juridisch bindende karakter van het subsidiariteitsbeginsel. Het waarschuwde evenwel dat de toepassing van dit beginsel de legitieme uitoefening van de exclusieve bevoegdheden van de Unie niet in de weg mocht staan en er evenmin toe mocht leiden dat het acquis communautaire op losse schroeven werd gezet. In zijn resolutie van 8 april 2003[9] voegde het Parlement hieraan toe dat geschillen bij voorkeur op politiek niveau moeten worden opgelost, en nam het tegelijk kennis van de voorstellen van de Conventie over de toekomst van Europa voor de invoering door de nationale parlementen van een mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing inzake subsidiariteit. Dit mechanisme werd daadwerkelijk opgenomen in het Verdrag van Lissabon (zie hierboven en zie 1.3.5).
In zijn resolutie van 13 september 2012[10] zei het Parlement ingenomen te zijn met de grotere deelname van de nationale parlementen aan de evaluatie van wetgevingsvoorstellen in het licht van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel en stelde het voor te onderzoeken hoe belemmeringen voor de deelname van de nationale parlementen aan het subsidiariteitscontrolemechanisme konden worden weggenomen.
In zijn resolutie van 18 april 2018[11] ten slotte wees het Parlement op de sterke stijging van het aantal gemotiveerde adviezen die door de nationale parlementen worden ingediend, waaruit blijkt dat zij in toenemende mate betrokken zijn bij de besluitvorming in de Unie. Het Parlement verheugde zich eveneens over de bereidheid van een aantal nationale parlementen om via het gebruik van een groenekaartprocedure een proactievere rol te gaan spelen. In dit verband beval het Parlement aan om ten volle gebruik te maken van de bestaande instrumenten die de nationale parlementen in staat stellen deel te nemen aan het wetgevingsproces, veeleer dan nieuwe institutionele en administratieve structuren in het leven te roepen.
In zijn resolutie van 13 februari 2019 over de stand van het debat over de toekomst van Europa[12], wees het Parlement op de fundamentele rol van lokale overheden en in het bijzonder regionale parlementen met wetgevende bevoegdheden. Het nam tevens nota van de aanbevelingen van de taskforce inzake subsidiariteit, evenredigheid en minder en efficiënter handelen, maar merkte op dat veel van deze aanbevelingen, met name wat betreft de rol van de nationale parlementen en de noodzaak om het systeem voor vroegtijdige waarschuwing te hervormen, reeds door het Parlement naar voren waren gebracht.
In zijn resolutie van 24 juni 2021[13] heeft het Parlement erop gewezen dat de lokale en regionale overheden ongeveer 70 % van de EU-wetgeving ten uitvoer leggen en gebruiken, en de Commissie verzocht deze overheden beter te betrekken in haar raadplegingsprocessen en een ‘modelschema’ te hanteren om de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in het volledige besluitvormingsproces te beoordelen. Het Parlement benadrukte voorts dat de huidige opzet van de procedure voor subsidiariteitstoetsing ertoe leidt dat de nationale parlementen enorm veel tijd moeten besteden aan technische en juridische beoordelingen, maar daarbij gebonden zijn aan korte termijnen, waardoor er geen tijd is voor een diepgaander politiek debat over het Europees beleid.
Eeva Pavy