Polityka zagraniczna: cele, instrumenty i osiągnięcia

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii Europejskiej (WPZiB) została ustanowiona w 1993 r. i od tamtego czasu, wraz z kolejnymi traktatami, rosło jej znaczenie. Obecnie Parlament regularnie przyczynia się do kształtowania WPZiB, w szczególności poprzez kontrolę działań swoich podmiotów i organów instytucjonalnych: Wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa , który jest również wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej; Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ); specjalnych przedstawicieli UE (SPUE) i delegatury UE. Uprawnienia budżetowe Parlamentu mogą również kształtować skalę i zakres WPZiB.

WPZiB Rozwój poprzez traktaty

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa (WPZiB) Unii Europejskiej została wprowadzona Traktatem o Unii Europejskiej (TUE) z 1993 r., aby utrzymać pokój, wzmocnić bezpieczeństwo międzynarodowe, propagować współpracę międzynarodową oraz rozwój i umacniać demokrację, praworządność, a także przestrzegać praw człowieka i podstawowych wolności.

Na mocy TUE został wprowadzony model „trzech filarów”, w którym drugi filar stanowiła WPZiB. Na mocy Traktatu z Amsterdamu z 1997 r. został usprawniony proces podejmowania decyzji, w tym konstruktywne wstrzymanie się od głosu oraz głosowanie większością kwalifikowaną. Następnie w grudniu 1999 r. Rada Europejska stworzyła stanowisko Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB. Na mocy traktatu nicejskiego z 2003 r. wprowadzono dalsze zmiany prowadzące do uproszczenia procesu decyzyjnego oraz upoważniono Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, ustanowiony decyzją Rady w styczniu 2001 r., do sprawowania kontroli politycznej i kierownictwa strategicznego nad operacjami zarządzania kryzysowego.

Za sprawą Traktatu z Lizbony, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., Unia zyskała osobowość prawną, a działania zewnętrzne nabrały wymiaru instytucjonalnego. Ponadto zlikwidowano strukturę filarów, którą w 1993 r. wprowadzono na podstawie TUE. Utworzono również szereg nowych podmiotów WPZiB, w tym stanowisko Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (który pełni również funkcję Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej) oraz nowego stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej. Utworzono też Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) oraz unowocześniono wspólną politykę bezpieczeństwa i obrony (WPBiO), która stanowi integralną część WPZiB (Więcej informacji 5.1.2).

Podstawa prawna WPZiB została określona w TUE, a następnie zmieniona Traktatem z Lizbony. W tytule V art. 21-46 TUE zawarto „Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczące wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB)”. W Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) działaniom zewnętrznym Unii poświęcona jest część 5 art. 205-222. Zastosowanie mają również zawarte w części 7 art. 346 i 347.

W uwzględniającym przyszłe zmiany sprawozdaniu końcowym z konferencji UE w sprawie przyszłości Europy przedstawionym przewodniczącym Parlamentu, Rady i Komisji 9 maja 2022 r. zaproponowano, aby „UE usprawniła proces podejmowania szybkich i skutecznych decyzji, zwłaszcza w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB), aby mówić jednym głosem, pełnić rolę prawdziwie globalnego gracza i dawać pozytywny przykład na świecie, kształtując nowy sposób reagowania na wszelkie kryzysy”.

Uprawnienia i instrumenty Parlamentu w zakresie polityki zagranicznej

Pomimo skromnej roli formalnej w procesie decyzyjnym w dziedzinie polityki zagranicznej Parlament od początku popierał koncepcję WPZiB i dążył do rozszerzenia jej zakresu.

Zgodnie z art. 36 TUE wysoki przedstawiciel konsultuje się regularnie z Parlamentem w sprawie głównych aspektów i podstawowych decyzji w ramach WPZiB oraz informuje Parlament o rozwoju tej polityki. Dwa razy do roku Parlament przeprowadza debatę nad sprawozdaniem z postępów w realizacji WPZiB i kieruje pytania oraz zalecenia do Rady i do wysokiego przedstawiciela.

Przysługujące Parlamentowi prawo do uzyskiwania informacji oraz do opiniowania WPZiB/WPBiO zostało wzmocnione oświadczeniem wysokiego przedstawiciela z 2010 r. w sprawie odpowiedzialności politycznej załączonym do rezolucji Parlamentu w sprawie utworzenia ESDZ. W oświadczeniu tym była m.in. mowa o:

• wzmocnieniu statusu „wspólnych posiedzeń konsultacyjnych” pozwalających wyznaczonej grupie posłów do Parlamentu Europejskiego spotkać się z ich odpowiednikami z Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa Rady, ESDZ oraz Komisji, aby przedyskutować planowane i bieżące cywilne misje WPBiO;
• podtrzymaniu prawa dostępu „komisji specjalnej” Parlamentu do poufnych informacji dotyczących WPZiB oraz WPBiO, na podstawie porozumienia międzyinstytucjonalnego z 2002 r.;.
• wymianie poglądów z szefami misji, szefami delegatur oraz innymi wysokimi rangą urzędnikami UE podczas posiedzeń i wysłuchań komisji parlamentarnych, w tym wymianie poglądów w Komisji Spraw Zagranicznych (AFET) z nowo mianowanymi szefami delegatur UE lub specjalnymi przedstawicielami UE (SPUE), które Parlament uważa za strategicznie ważne, przed objęciem przez nich stanowisk;
• zobowiązaniu wysokiego przedstawiciela do występowania przynajmniej dwa razy do roku przed Parlamentem, aby przedstawić sprawozdanie z bieżącej sytuacji dotyczącej WPZiB/WPBiO oraz aby udzielić odpowiedzi na pytania.

Oprócz udziału w dialogu politycznym Parlament sprawuje władzę również za pomocą procedury budżetowej. Ponieważ Parlament dzierży połowę władzy budżetowej UE, musi on zatwierdzić roczny budżet WPZiB. Porozumienie międzyinstytucjonalne z grudnia 2020 r. w sprawie dyscypliny budżetowej określa ramy corocznego zatwierdzania i podstawową strukturę budżetu WPZiB, a także mechanizmy sprawozdawcze. Na podstawie wniosku Komisji Parlament i Rada przyjmują przepisy ustanawiające ramy finansowania unijnej współpracy i pomocy międzynarodowej.

Parlament nadzoruje działania ESDZ i wysuwa propozycje dotyczące kwestii strukturalnych, począwszy od równowagi geograficznej i płciowej w ESDZ, po interakcje z innymi instytucjami UE oraz służbami dyplomatycznymi państw członkowskich. Parlament prowadzi również regularne debaty z wysokim przedstawicielem oraz SPUE powoływanymi dla określonych regionów lub do konkretnych zadań.

Ponadto Parlament odgrywa rolę w monitorowaniu negocjacji nad umowami międzynarodowymi i w ich wdrażaniu. Zanim Rada zawrze taką umowę, wymagana jest zgoda Parlamentu. (Więcej informacji 5.2.1, 5.2.3)

Wewnętrzne struktury Parlamentu zaangażowane w WPZiB

Znaczną część pracy związanej z WPZiB wykonują w Parlamencie wyspecjalizowane komisje, w szczególności AFET oraz jej dwie podkomisje: Podkomisja Bezpieczeństwa i Obrony (SEDE) i Podkomisja Praw Człowieka (DROI). Ich prace uzupełniają Komisja Handlu Międzynarodowego (INTA) i Komisja Rozwoju (DEVE). Komisje te kształtują WPZiB, przygotowując sprawozdania i opinie, a także wydając zalecenia, wymieniając poglądy z partnerami w krajach spoza UE podczas misji i za pomocą demokracji parlamentarnej. Prowadzą też regularne wymiany poglądów z przedstawicielami globalnych i regionalnych organizacji wielostronnych (w tym z Organizacją Narodów Zjednoczonych), pozostałymi instytucjami unijnymi, prezydencjami Rady oraz parlamentami narodowymi państw członkowskich.

Prace związane z WPZiB odbywają się również w delegacjach parlamentarnych, których zadaniem jest utrzymywanie i rozwijanie międzynarodowych kontaktów Parlamentu (szczególnie poprzez współpracę międzyparlamentarną), promowanie wartości założycielskich Unii, w tym wolności, demokracji, praw człowieka, podstawowych wolności oraz praworządności. W chwili obecnej działają 45 stałe delegacje międzyparlamentarne, w tym wspólne komisje parlamentarne, komisje współpracy parlamentarnej, inne delegacje parlamentarne, wspólne zgromadzenia parlamentarne i delegacje przy zgromadzeniach wielostronnych.

Wpływ Parlamentu na WPZiB

Zaangażowanie Parlamentu w WPZiB pomaga zwiększyć demokratyczną odpowiedzialność za tę politykę. Parlament zdecydowanie popierał system instytucjonalny, jaki powstał po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, opowiadając się za wzmocnioną rolą wysokiego przedstawiciela / wiceprzewodniczącego Komisji, ESDZ, delegatur UE oraz SPUE, a także za bardziej spójną i skuteczniejszą wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, w tym sankcjami. Nawoływał do większej spójności unijnych instrumentów politycznych i finansowych z zakresu polityki zewnętrznej, aby uniknąć powielania i nieskuteczności rozwiązań.

Parlament jest konsultowany w sprawie WPZiB, sprawuje nad nią kontrolę i zapewnia strategiczny wkład polityczny. Jego zaangażowanie polega na regularnych debatach z wiceprzewodniczącym / wysokim przedstawicielem na temat kluczowych zagadnień polityki zagranicznej podczas sesji plenarnej lub w komisji AFET, w szczególności na temat sprawozdania rocznego w sprawie wdrażania WPZiB.

W swojej rocznej rezolucji w sprawie realizacji WPZiB za rok 2023, przyjętej 28 lutego 2024 r., Parlament przedstawił wytyczne dla następnej władzy wykonawczej UE dotyczące ustalania priorytetów polityki zagranicznej na następną kadencję i zwrócił uwagę na „coraz bardziej zmienne środowisko międzynarodowe”. Odnotował szereg wyzwań w zakresie polityki zagranicznej, takich jak nieustająca wojna napastnicza Rosji przeciwko Ukrainie; rosnąca konkurencja między wielkimi mocarstwami, co może doprowadzić do przesunięć w globalnej równowadze sił; ponawiane próby destabilizacji ustanowionego wielostronnego ładu opartego na zasadach; oraz coraz większe nakładanie się kryzysów zewnętrznych i wewnętrznych. W związku z tym Parlament podkreślił, że UE musi wykorzystać zbiorową wolę polityczną, współpracować z sojusznikami i oferować wymierne korzyści globalnemu Południu i podkreślił potrzebę proaktywnego i odważnego podejścia. Aby lepiej ukierunkować WPZiB, zaproponowano cztery cele:

• stawienie czoła konsekwencjom rosyjskiej wojny napastniczej przeciwko Ukrainie;
• stopniowe dostosowanie unijnych struktur, instrumentów, zdolności, środków finansowych i procedur decyzyjnych;
• wzmocnienie i określenie multilateralizmu opartego na zasadach; a także
• zabezpieczanie interesów UE poprzez rozwój solidnych sojuszy strategicznych i partnerstw z krajami o zbieżnych poglądach.

Ponadto ostatnia doroczna rezolucja Parlamentu w sprawie realizacji WPBiO (więcej informacji5.1.2) oraz doroczna rezolucja w sprawie praw człowieka i demokracji na świecie (więcej informacji5.4.1) określają kolejne stanowiska w poszczególnych obszarach.

W swoich najnowszych wytycznych politycznych dotyczących instytucjonalnych ram działań zewnętrznych UE Parlament zaproponował w swoim zaleceniu z 15 marca 2023 r. w sprawie działalności ESDZ i silniejszej pozycji UE na świecie, aby Rada, Komisja i wiceprzewodniczący / wysoki przedstawiciel doprowadzili do „poprawy koordynacji i integracji polityki zagranicznej UE oraz zewnętrznego wymiaru polityk wewnętrznych UE”. Zwrócił się również o „wzmocnienie struktury koordynacji strategicznej składającej się ze wszystkich właściwych komisarzy, wiceprzewodniczącego / wysokiego przedstawiciela oraz służb Komisji i ESDZ, aby zapewnić spójność, synergię, przejrzystość i rozliczalność działań zewnętrznych UE”. Parlament opowiedział się również za znaczącymi zmianami zarówno decyzji Rady z 2010 r. ustanawiającej ESDZ, jak i deklaracji wiceprzewodniczącego / wysokiego przedstawiciela z 2010 r. w sprawie odpowiedzialności politycznej. Parlament wielokrotnie zalecał pełne stosowanie głosowania większością kwalifikowaną w niektórych obszarach polityki zagranicznej, takich jak globalny system sankcji UE za naruszenia praw człowieka, z wyjątkiem tworzenia misji lub operacji wojskowych z mandatem wykonawczym, i opowiedział się w międzyczasie za konstruktywnym wstrzymaniem się od głosu zgodnie z art. 31 ust. 1 TUE.

Ponadto zwrócił się o skuteczne świadczenie pomocy zagranicznej pod nazwą „Drużyna Europy”. Została ona utworzona w odpowiedzi na globalne skutki COVID-19 i składa się z instytucji i państw członkowskich UE oraz europejskich agencji i banków finansowania zewnętrznego.

Strategiczne ramy polityki zagranicznej UE i Parlament Europejski

28 czerwca 2016 r. wysoki przedstawiciel przedstawił Radzie Europejskiej globalną strategię UE w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa . Skupiająca się na bezpieczeństwie, aspirująca do strategicznej niezależności i charakteryzująca się pryncypialnym, choć pragmatycznym podejściem do sąsiedztwa Europy globalna strategia UE oznacza istotną zmianę sposobu myślenia w porównaniu z europejską strategią bezpieczeństwa z 2003 r. Parlament Europejski – wraz z państwami członkowskimi, parlamentami narodowymi, ekspertami i szeroko pojętym społeczeństwem – jest zaangażowany w proces konsultacji dotyczących globalnej strategii.

Aspekty globalnej strategii UE dotyczące bezpieczeństwa i obrony zostały w znacznym stopniu uzupełnione strategicznym kompasem UE zatwierdzonym przez Radę Europejską 24–25 marca 2022 r. W związku ze strategicznym wyzwaniem dla bezpieczeństwa europejskiego i stabilności na świecie, jakie stwarza rosyjski atak na Ukrainę, UE doprowadziła ostatnio do zmiany paradygmatu i podjęła szereg nowych inicjatyw dotyczących WPBiO i przemysłu obronnego (więcej informacji 5.1.2).

Ponadto, aby zapewnić zrównoważoną opcję globalnych inwestycji w infrastrukturę i sprostać wyzwaniu geopolitycznemu związanemu z chińskim modelem inwestycji i zarządzania, w 2021 r. UE opracowała strategię Global Gateway . Inicjatywa ta ma na celu zgromadzenie do 300 mld EUR inwestycji publicznych i prywatnych w różne sektory łączności na całym świecie, przy jednoczesnym promowaniu wartości UE i globalnego zbioru zasad. W swojej niedawnej rezolucji w sprawie wdrażania WPZiB w 2023 r. Parlament zwrócił również uwagę na Global Gateway jako „instrument służący zwiększeniu obecności i widoczności UE na całym świecie”. Inicjatywa ta opiera się częściowo na środkach budżetowych pochodzących z Instrumentu UE Sąsiedztwa oraz Współpracy Międzynarodowej i Rozwojowej – „Globalny wymiar Europy” (ISWMR – „Globalny wymiar Europy”) o wartości około 80 mld EUR w latach 2021–2027. W rezolucji z 12 grudnia 2023 r. w sprawie wdrażania ISWMR – „Globalny wymiar Europy” Parlament z zadowoleniem przyjął konsolidację większości działań zewnętrznych UE w jeden instrument. Parlament wyraził jednak ubolewanie, że procesowi temu nie towarzyszy wystarczająca rozliczalność i przejrzystość, nawet jeśli działania zewnętrzne stały się dzięki niemu prostsze oraz bardziej elastyczne i skuteczne.

Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Spraw Zagranicznych (AFET).

 

Michal Malovec

04-2024