Wzajemne uznawanie dyplomów
Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług są jednym z fundamentów jednolitego rynku, umożliwiając mobilność przedsiębiorstw i specjalistów w całej UE. W celu wdrożenia tych swobód, dyplomy i kwalifikacje wydawane na szczeblu krajowym muszą być powszechnie uznawane. W zakresie harmonizacji i wzajemnego uznawania przyjęto różne rozwiązania.
Podstawa prawna
Artykuły 26 i 53 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
Cele
By osoby pracujące na własny rachunek oraz wykonujące określone zawody mogły prowadzić działalność lub tymczasowo oferować usługi w innym państwie członkowskim, dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji zawodowych wydane w innych państwach członkowskich muszą być wzajemnie uznawane. Wszystkie przepisy krajowe regulujące dostęp do różnych zawodów muszą zostać skoordynowane i zharmonizowane.
Osiągnięcia
Art. 53 ust. 1 TFUE umożliwia wzajemne uznawanie dyplomów i innych kwalifikacji, których wymaga się we wszystkich państwach członkowskich w przypadku dostępu do zawodów regulowanych w celu ułatwienia korzystania ze swobód przedsiębiorczości i świadczenia usług. Ten sam artykuł odnosi się również do potrzeby koordynacji przepisów krajowych dotyczących podejmowania i prowadzenia działalności na własny rachunek. Ustęp 2 tego artykułu uzależnia kwestię wzajemnego uznawania – w przypadku, gdy taka harmonizacja okaże się trudnym procesem – od koordynacji warunków wykonywania działalności zawodowej w poszczególnych państwach członkowskich. Proces harmonizacji objął przyjęcie kilku dyrektyw od połowy lat 70. ubiegłego wieku. Na ich podstawie prawodawstwo dotyczące wzajemnego uznawania jest dostosowywane do potrzeb zaistniałych w różnych sytuacjach. Różni się ono stopniem szczegółowości w zależności od zawodu, choć w ostatnich przypadkach przepisy takie przyjmowano przy zastosowaniu bardziej ogólnego podejścia.
A. Podejście sektorowe (w zależności od zawodu)
1. Wzajemne uznawanie po harmonizacji
Harmonizacja przebiegła szybciej w sektorze opieki zdrowotnej, a oczywistą tego przyczyną był fakt, że wymagania dotyczące kwalifikacji zawodowych, a zwłaszcza szkoleń, nie różnią się zbytnio w poszczególnych krajach (w przeciwieństwie do innych zawodów). Dlatego harmonizacja w odniesieniu do znacznej liczby zawodów (np. lekarze, pielęgniarki, lekarze weterynarii, położne i przedstawiciele handlowi pracujący na własny rachunek) nie sprawiła trudności. Dyrektywa w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (dyrektywa 2005/36/WE) doprecyzowała, uprościła i uaktualniła istniejące dyrektywy i zebrała przepisy dotyczące zawodów regulowanych, takich jak lekarz, dentysta, pielęgniarka, lekarz weterynarii, położna, farmaceuta oraz architekt, w jednym akcie legislacyjnym. W dyrektywie tej określono sposób uznawania przez przyjmujące państwo członkowskie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w innym państwie członkowskim (kraju pochodzenia). Uznawanie kwalifikacji zawodowych odbywa się zarówno w oparciu o ogólny system uznawania, jak i o rozwiązania szczegółowe dotyczące każdego z wyżej wymienionych zawodów. Oprócz wielu innych aspektów, szczególną uwagę zwraca się w nim na poziom kwalifikacji, odbyte szkolenia i doświadczenie zawodowe (zarówno ogólne, jak i specjalistyczne). Dyrektywa dotyczy również kwalifikacji zawodowych w sektorze transportu oraz kwalifikacji pośredników ubezpieczeniowych i biegłych rewidentów. Zawody te były wcześniej regulowane przez dyrektywy szczegółowe. W dniu 22 czerwca 2011 r. Komisja przyjęła zieloną księgę dotyczącą unowocześnienia dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, w której zaproponowano reformę systemów uznawania kwalifikacji zawodowych, ze szczególnym uwzględnieniem ułatwienia mobilności pracowników i dostosowania szkoleń do bieżących wymagań rynku pracy. W dniu 19 grudnia 2011 r. Komisja opublikowała wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych w oparciu o wyniki różnych procedur konsultacyjnych i w odpowiedzi na rezolucję Parlamentu z dnia 15 listopada 2011 r. Kluczowe propozycje obejmowały: wprowadzenie europejskiej legitymacji zawodowej; harmonizację minimalnych wymogów w zakresie szkoleń; automatyczne uznawanie kwalifikacji w siedmiu zawodach: architekta, dentysty, lekarza, pielęgniarki, położnej, farmaceuty oraz lekarza weterynarii; a także wprowadzenie systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym, który to system umożliwi wzmocnioną współpracę w zakresie uznawania dyplomów. Głównym celem przeglądu było ułatwienie oraz zwiększenie mobilności specjalistów w UE oraz pomoc w redukcji niedoborów personelu w niektórych państwach członkowskich. Zmieniona dyrektywa (dyrektywa 2013/55/UE) została przyjęta w dniu 20 listopada 2013 r.
Na początku pandemii COVID-19 Komisja przedstawiła w komunikacie wytyczne dotyczące ułatwienia wzajemnego uznawania kwalifikacji pracowników służby zdrowia i podkreśliła znaczenie zapewnienia w jak największym stopniu ich swobodnego przepływu, aby zapewnić bezpieczeństwo pacjentów.
2. Wzajemne uznawanie bez harmonizacji
W przypadku innych zawodów różnice w przepisach krajowych uniemożliwiły harmonizację. Sprawiło to, że osiągnięcie wzajemnego uznawania stało się trudniejsze. Różnorodność systemów prawnych uniemożliwiła wprowadzenie wzajemnego i nieograniczonego uznawania dyplomów i kwalifikacji, które zagwarantowałoby niezwłocznie swobodę przedsiębiorczości na podstawie dyplomu uzyskanego w kraju pochodzenia. W dyrektywie Rady 77/249/EWG z dnia 22 marca 1977 r. zezwolono prawnikom na okazjonalne korzystanie ze swobody świadczenia usług, Jednak korzystanie ze swobody przedsiębiorczości wymagało posiadania dyplomu kraju przyjmującego. Dyrektywa 98/5/WE z dnia 16 lutego 1998 r. oznaczała znaczny postęp, ponieważ prawnikom posiadającym dyplom uzyskany w jednym z państw członkowskich zezwolono na osiedlenie się w innym państwie członkowskim i wykonywanie zawodu, przy czym kraj przyjmujący może od nich wymagać, aby podczas rozprawy reprezentowali i bronili swoich klientów w asyście miejscowego prawnika. Po trzech latach pracy na tych warunkach prawnicy mogą uzyskać prawo do pełnego wykonywania zawodu na podstawie zdanego testu umiejętności, którego zakres określa kraj przyjmujący, lecz bez konieczności przystępowania do egzaminu kwalifikacyjnego. W innych dyrektywach zastosowano tę zasadę w odniesieniu do innych zawodów, takich jak przewoźnicy w drogowym transporcie towarów, agenci i brokerzy ubezpieczeniowi, a także fryzjerzy i architekci.
B. Ogólne podejście
Tworzenie rozwiązań legislacyjnych dotyczących wzajemnego uznawania w poszczególnych sektorach, niekiedy przy daleko idącej harmonizacji przepisów krajowych, od dawna było długą i żmudną procedurą. Dlatego też oczywista stała się potrzeba opracowania ogólnego systemu wzajemnego uznawania dyplomów, obowiązującego w przypadku wszystkich zawodów regulowanych, których nie dotyczyły rozwiązania szczegółowe w ramach prawa UE. To nowe ogólne podejście oznaczało zmianę perspektywy. Wcześniej „uznawanie” było uzależnione od istnienia przepisów UE dotyczących „harmonizacji” w przypadku konkretnego zawodu regulowanego lub rodzaju działalności. W nowej sytuacji „wzajemne uznawanie” stało się niemalże automatyczne w oparciu o ustalone przepisy i w odniesieniu do wszystkich określonych zawodów regulowanych bez potrzeby przyjmowania prawodawstwa wtórnego dla poszczególnych sektorów. Od tej chwili metodę „harmonizacji” i „wzajemnego uznawania” nadal stosowano równolegle, a w niektórych sytuacjach jedna metoda uzupełniała drugą, gdyż jednocześnie przyjmowano rozporządzenie i dyrektywę (rezolucje Rady z dnia 3 grudnia 1992 r. i 15 lipca 1996 r. w sprawie przejrzystości kwalifikacji i świadectw szkolenia zawodowego). Przyjmujące państwo członkowskie nie może odmówić kandydatom prawa do wykonywania danego zawodu, jeżeli dysponują oni kwalifikacjami wymaganymi w kraju ich pochodzenia. Jednak w przypadku, gdy odbyte przez nich szkolenia trwały krócej niż w kraju przyjmującym, państwo to może wymagać określonego doświadczenia w zawodzie; natomiast jeżeli szkolenia zasadniczo się różnią, państwo to może wymagać przejścia okresu adaptacyjnego bądź zdania testu umiejętności (wybór należy do kandydata), chyba że dany zawód wymaga znajomości prawa krajowego.
Niemniej jednak w maju 2018 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie propagowania automatycznego wzajemnego uznawania okresów nauki za granicą na poziomie wyższym i średnim II stopnia. Zalecenie to zostało przyjęte przez Radę w dniu 26 listopada 2018 r. i stanowi ważny krok w realizacji ambitnego celu Komisji, jakim jest ustanowienie europejskiego obszaru edukacji (EEA) do 2025 r., co wiąże się z automatycznym wzajemnym uznawaniem bez odrębnych procedur uznawania w całej UE.
Pomimo tego zobowiązania do ustanowienia EEA do 2025 r., niektóre państwa członkowskie, dążąc do szybszego wdrożenia automatycznego wzajemnego uznawania, znalazły rozwiązania międzyregionalne poza ramami UE. Kraje Beneluksu (Belgia, Holandia i Luksemburg) oraz kraje bałtyckie (Estonia, Litwa i Łotwa) podpisały 27 września 2021 r. umowę o automatycznym uznawaniu dyplomów.
W odpowiedzi na wojnę Rosji z Ukrainą Komisja wydała w kwietniu 2022 r. zalecenie w sprawie uznawania kwalifikacji osób uciekających z Ukrainy.
Rola Parlamentu Europejskiego
W dniu 15 listopada 2011 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie egzekwowania dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, w której wezwał do unowocześnienia i ulepszenia tej dyrektywy oraz zachęcał do stosowania najskuteczniejszych i najodpowiedniejszych technologii. Parlament zaproponował wprowadzenie europejskiej legitymacji zawodowej oficjalnie uznawanej przez wszystkie właściwe organy, jako sposobu na ułatwienie procesu uznawania kwalifikacji zawodowych.
W odpowiedzi na rezolucję Parlamentu w dniu 19 grudnia 2011 r. Komisja przedłożyła wniosek dotyczący przeglądu dyrektywy w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. Po pomyślnych negocjacjach trójstronnych Parlament uzyskał zmiany, które zaproponował, w tym wprowadzenie dobrowolnej legitymacji zawodowej, utworzenie mechanizmu ostrzegania, sprecyzowania przepisów dotyczących częściowego dostępu do zawodów regulowanych, przepisów dotyczących znajomości języków obcych oraz utworzenia mechanizmu wzajemnej oceny zawodów regulowanych w celu zapewnienia większej przejrzystości. Skutkiem tego było przyjęcie w dniu 20 listopada 2013 r. dyrektywy 2013/55/UE zmieniającej dyrektywę 2005/36/WE w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych. W lutym 2024 r. współprawodawcy przyjęli środki mające na celu skorygowanie tej dyrektywy, aby umożliwić rumuńskim absolwentom pielęgniarstwa uznanie ich kwalifikacji w całej UE bez konieczności potwierdzania doświadczenia zawodowego w tej dziedzinie.
W styczniu 2018 r. Parlament przyjął rezolucję w sprawie wdrożenia dyrektywy 2005/36/WE w odniesieniu do regulacji i potrzeby reformy zawodów regulowanych. Następnie Parlament i Rada przyjęły dyrektywę w sprawie analizy proporcjonalności (dyrektywę (UE) 2018/958), wprowadzającą zharmonizowaną analizę proporcjonalności, która ma być przeprowadzana przez wszystkie państwa członkowskie przed przyjęciem krajowych regulacji dotyczących zawodów. W rezolucji z dnia 25 października 2018 r. Parlament ponowił apel o promowanie automatycznego wzajemnego uznawania dyplomów.
W listopadzie 2020 r. Departament Tematyczny ds. Polityki Gospodarczej, Naukowej i Jakości Życia opublikował na wniosek Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów badanie[1], w którym przeanalizował krajowe przeszkody w swobodnym przepływie na jednolitym rynku, w tym w swobodnym przepływie usług i dostępie do zawodów regulowanych. W badaniu stwierdzono, że różnice w kwalifikacjach, takie jak różne poziomy lub czas trwania kształcenia, w przepisach dotyczących uznawania kwalifikacji zawodowych oraz w procedurach administracyjnych związanych z dostępem do organizacji zawodowych stanowią przeszkodę w swobodnym przepływie usług zawodowych na jednolitym rynku.
Więcej informacji na ten temat można znaleźć na stronie internetowej Komisji Rynku Wewnętrznego i Ochrony Konsumentów.
Barbara Martinello