Principiul subsidiarității
În cadrul competențelor neexclusive ale Uniunii, principiul subsidiarității, înscris în Tratatul privind Uniunea Europeană, definește condițiile în care Uniunea are prioritate de acțiune în raport cu statele membre.
Temei juridic
Articolul 5 alineatul (3) din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) și Protocolul nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității.
Obiective
Exercitarea competențelor Uniunii Europene trebuie să respecte principiului subsidiarității și principiului proporționalității. În domeniile care nu țin de competența exclusivă a UE, principiul subsidiarității prevede protejarea capacității de decizie și de acțiune a statelor membre și legitimează intervenția Uniunii în cazul în care obiectivele unei acțiuni nu pot fi realizate în mod suficient de statele membre, ci pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii, „datorită dimensiunilor și efectelor acțiunii preconizate”. Scopul includerii principiului subsidiarității în tratatele europene este, de asemenea, ca aceste competențe să fie exercitate cât mai aproape de cetățeni, în conformitate cu principiul proximității, prevăzut la articolul 10 alineatul (3) din TUE.
Realizări
A. Origine și evoluție istorică
Principiul subsidiarității a fost consacrat în mod oficial prin TUE, semnat în 1992: TUE a inclus o trimitere la acest principiu în Tratatul de instituire a Comunității Europene (TCE). Actul Unic European, semnat în 1986, introdusese deja criteriul subsidiarității în politicile de mediu, însă fără a-l numi ca atare, în mod explicit. Tribunalul de Primă Instanță al Comunităților Europene a stabilit, în hotărârea sa din 21 februarie 1995 (T-29/92), faptul că principiul subsidiarității nu constituia, înaintea intrării în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeană, un principiu general de drept potrivit căruia trebuia verificată legalitatea actelor comunitare.
Fără a modifica formularea referirii la principiul subsidiarității la articolul 5 al doilea paragraf renumerotat din TCE, Tratatul de la Amsterdam, semnat în 1997, a anexat la TCE un Protocol privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității (denumit în continuare „Protocolul din 1997”). Demersul global privind aplicarea principiului subsidiarității, stabilit anterior la Consiliul European din 1992 de la Edinburgh, a devenit astfel obligatoriu din punct de vedere juridic și supus controlului jurisdicțional prin intermediul protocolului privind subsidiaritatea.
Tratatul de la Lisabona de modificare a TUE și TCE, semnat în 2007, a înscris principiul subsidiarității la articolul 5 alineatul (3) din TUE și a abrogat dispoziția corespunzătoare din TCE, păstrându-i însă termenii. A fost, de asemenea, adăugată o referire explicită la dimensiunea regională și locală a principiului subsidiarității. În plus, Tratatul de la Lisabona a înlocuit Protocolul din 1997 cu un nou Protocol nr. 2, principala diferență fiind rolul parlamentelor naționale în controlul respectării principiului subsidiarității (a se vedea fișa 1.3.5).
B. Definiție
Semnificația și finalitatea generală a principiului subsidiarității constau în atribuirea unui anumit grad de independență unei autorități subordonate față de o autoritate superioară, în special independența unei autorități locale față de puterea centrală. În consecință, se pornește de la distribuirea competențelor între diferitele niveluri de putere, principiu care constituie fundamentul instituțional al statelor cu structură federală.
Aplicat în cadrul UE, principiul subsidiarității servește drept criteriu ce reglementează exercitarea competențelor neexclusive ale Uniunii. Acesta exclude intervenția Uniunii în cazul în care o chestiune poate fi reglementată eficient chiar de statele membre la nivel central, regional sau local. Exercitarea competențelor Uniunii este legitimă doar în cazul în care statele membre nu sunt în măsură să îndeplinească în mod satisfăcător obiectivele unei acțiuni preconizate, iar acțiunea la nivelul Uniunii poate aduce o valoare adăugată.
În temeiul articolului 5 alineatul (3) din TUE, intervenția instituțiilor Uniunii în numele principiului subsidiarității presupune îndeplinirea a trei condiții: (a) domeniul vizat nu trebuie să fie de competența exclusivă a Uniunii (competență neexclusivă); (b) obiectivele acțiunii preconizate nu pot fi realizate în mod suficient de statele membre (necesitate); (c) acțiunea poate fi realizată mai bine, având în vedere amploarea și efectele sale, printr-o intervenție a Uniunii (valoare adăugată).
C. Sfera de aplicare
1. Delimitarea competențelor în cadrul Uniunii
Principiul subsidiarității se aplică doar domeniilor care intră sub incidența competențelor neexclusive împărțite între Uniune și statele membre. Intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona a delimitat mai exact competențele conferite Uniunii: Prima parte a titlului I din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) (semnat în 2007 și intrat în vigoare în 2009) clasifică competențele Uniunii în trei categorii (competențe exclusive, competențe partajate și competențe de susținere) și stabilește lista domeniilor acoperite de cele trei categorii.
2. Unde se aplică principiul subsidiarității
Principiul subsidiarității privește toate instituțiile Uniunii și are o importanță practică în special în cadrul procedurilor legislative. Tratatul de la Lisabona a întărit rolul parlamentelor naționale și al Curții Europene de Justiție în controlarea respectării principiului subsidiarității. Acesta a introdus o referire explicită la dimensiunea subnațională a principiului subsidiarității și, de asemenea, a consolidat rolul Comitetului European al Regiunilor și a deschis posibilitatea, lăsată la latitudinea parlamentelor naționale, ca parlamentele regionale care dispun de competențe legislative să participe la mecanismul de alertă timpurie ex ante.
D. Controlul din partea parlamentelor naționale
Potrivit articolului 5 alineatul (3) al doilea paragraf și articolului 12 litera (b) din TUE, parlamentele naționale verifică respectarea principiului subsidiarității, în conformitate cu procedura prevăzută în Protocolul nr. 2. Conform acestui mecanism („alerta timpurie” ex ante), menționat anterior, în termen de opt săptămâni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ, orice parlament național sau orice cameră a unui parlament național poate adresa președinților Parlamentului European, al Consiliului și, respectiv, al Comisiei un aviz motivat în care să expună motivele pentru care consideră că proiectul în cauză nu respectă principiul subsidiarității. Atunci când un aviz motivat este susținut de cel puțin o treime din voturile atribuite parlamentelor naționale (un vot pentru fiecare cameră în parlamentele bicamerale și două voturi pentru parlamentele unicamerale), proiectul trebuie reexaminat („cartonaș galben”). Instituția care se află la originea proiectului de act legislativ poate decide să-l mențină, să-l modifice sau să-l retragă, motivându-și hotărârea. În privința proiectelor de texte referitoare la cooperarea polițienească sau judiciară în materie penală, pragul este mai scăzut (un sfert din numărul voturilor). În cazul în care, în cadrul procedurii legislative ordinare, conformitatea unei propuneri legislative cu principiul subsidiarității este contestată cu cel puțin majoritatea simplă a voturilor atribuite parlamentelor naționale, iar Comisia decide să-și mențină propunerea, chestiunea este transmisă legislatorului (Parlamentul și Consiliul), care se pronunță în primă lectură. Dacă apreciază că propunerea legislativă nu este compatibilă cu principiul subsidiarității, legislatorul o poate respinge cu o majoritate de 55 % din membrii Consiliului sau cu majoritatea voturilor exprimate în Parlamentul European („cartonaș portocaliu”).
Până în prezent, procedura „cartonașului galben” a fost declanșată de trei ori, iar procedura „cartonașului portocaliu” nu a fost utilizată niciodată. În mai 2012, a fost emis primul „cartonaș galben” pentru o propunere de regulament al Comisiei Europene privind exercitarea dreptului de a introduce acțiuni colective în contextul libertății de stabilire și de liberă prestare a serviciilor („Monti II”)[1] . În total, 12 parlamente sau camere naționale din 40 au considerat că textul propunerii nu respectă principiul subsidiarității. În final, Comisia și-a retras propunerea, susținând însă că principiul subsidiarității nu a fost încălcat. În octombrie 2013, 14 camere ale parlamentelor naționale din 11 state membre au emis un alt „cartonaș galben”, ca urmare a prezentării propunerii de regulament privind crearea Parchetului European[2]. După analizarea avizelor motivate primite de la parlamentele naționale, Comisia a hotărât să mențină propunerea[3], indicând că aceasta era în conformitate cu principiul subsidiarității. În sfârșit, în mai 2016, un al treilea „cartonaș galben” a fost prezentat de 14 camere din 11 state membre împotriva propunerii de revizuire a Directivei privind detașarea lucrătorilor[4]. Comisia a prezentat ample motive[5] pentru menținerea propunerii, argumentând că aceasta nu încălca principiul subsidiarității, din moment ce detașarea lucrătorilor este, prin definiție, o chestiune transfrontalieră.
Conferința organelor parlamentare specializate în chestiunile Uniunii ale parlamentelor din Uniunea Europeană (COSAC) servește drept platformă utilă pentru ca parlamentele naționale să facă schimb de informații referitoare la controlul subsidiarității. În plus, rețeaua de monitorizare a subsidiarității (RMS), gestionată de Comitetul European al Regiunilor, facilitează schimbul de informații între autoritățile locale și regionale și instituțiile UE. Printre membrii RMS se numără parlamentele și guvernele regionale cu competențe legislative, autoritățile locale și regionale fără competențe legislative și asociațiile guvernamentale locale din UE. De asemenea, el este deschis delegațiilor naționale ale Comitetului European al Regiunilor și camerelor parlamentelor naționale.
E. Conferința privind viitorul Europei
În martie 2017, Comisia a creat un grup de lucru special privind «subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul „Mai puțin, dar mai eficient”», ca parte a Agendei pentru o mai bună reglementare și în special în cadrul dezbaterii privind viitorul Europei lansată de Cartea albă a președintelui Comisiei, dl Juncker. Grupul de lucru urmărește 1) să facă recomandări privind o mai bună aplicare a principiilor subsidiarității și proporționalității; 2) să identifice domeniile de politică în care activitatea ar putea fi redelegată sau retrimisă definitiv în statele UE și 3) să găsească modalități de a implica mai bine autoritățile locale și regionale în procesul de elaborare și de punere în aplicare a politicilor UE.
Pe baza recomandărilor formulate de grupul de lucru, Comisia și-a publicat pachetul privind subsidiaritatea în octombrie 2018, cu scopul de a consolida rolul principiilor subsidiarității și proporționalității în procesul de elaborare a politicilor UE. Una dintre principalele recomandări ale grupului de lucru a fost aceea de a include o grilă de evaluare a subsidiarității și proporționalității în orientările Comisiei pentru o mai bună reglementare și de a utiliza grila pentru a prezenta constatările Comisiei în evaluările impactului, evaluări și memorandumuri explicative.
Principiile subsidiarității și proporționalității au fost în centrul atenției și în actuala Conferință privind viitorul Europei, în concordanță cu Declarația comună referitoare la Conferința privind viitorul Europei, semnată de președinții Parlamentului, Consiliului și Comisiei.
F. Controlul jurisdicțional
Respectarea principiului subsidiarității poate fi verificată a posteriori (după adoptarea actului legislativ) printr-o procedură de control jurisdicțional la Curtea de Justiție a Uniunii Europene, după cum se precizează și în protocol. Cu toate acestea, instituțiile Uniunii au o marjă largă de apreciere proprie în punerea în aplicare a acestui principiu. În hotărârile sale din cauzele C-84/94 și C-233/94, Curtea a precizat faptul că respectarea principiului subsidiarității se numără printre condițiile incluse în obligația de motivare a actelor comunitare, în conformitate cu articolul 296 din TFUE. Această cerință este deja satisfăcută atunci când respectarea principiului reiese în ansamblu din considerentele actului respectiv și a fost deja luată în considerare la examinarea acestuia. Într-o hotărâre mai recentă (cauza C-547/14, Philip Morris, punctul 218), Curtea a reafirmat că trebuie să verifice „dacă legiuitorul Uniunii putea considera, pe baza unor date solide, că obiectivul acțiunii preconizate putea fi realizat mai bine la nivelul Uniunii”. În ceea ce privește garanțiile procedurale și, în special, obligația de motivare în ceea ce privește subsidiaritatea, Curtea de Justiție a reamintit că respectarea acestei obligații „trebuie evaluată nu numai pe baza textului actului contestat, ci și pe baza contextului său și a circumstanțelor cazului individual” (punctul 225).
Statele membre pot introduce acțiuni în anulare în fața Curții împotriva unui act legislativ pe motive de încălcare a principiului subsidiarității în numele parlamentului lor național sau al unei camere a acestuia, în conformitate cu sistemul lor juridic. Acest tip de procedură poate fi deschisă și de Comitetul European al Regiunilor, împotriva actelor legislative pentru adoptarea cărora TFUE prevede consultarea sa.
Rolul Parlamentului European
Parlamentul a fost la originea conceptului de subsidiaritate, propunând, la 14 februarie 1984, odată cu adoptarea proiectului Tratatului privind Uniunea Europeană, o dispoziție potrivit căreia, în cazurile în care tratatul conferă Uniunii o competență concurentă cu competențele statelor membre, acestea din urmă sunt îndreptățite să acționeze dacă Uniunea nu a adoptat un act normativ. De asemenea, propunerea insistă asupra faptului că Uniunea nu ar trebui să intervină decât în cazul acelor sarcini care pot fi îndeplinite mai eficient în comun decât dacă statele ar acționa separat.
Parlamentul a reluat aceste propuneri în numeroase rezoluții (de exemplu cele din 23 noiembrie și 14 decembrie 1989, 12 iulie și 21 noiembrie 1990 și 18 mai 1995), în care își reafirma sprijinul față de principiul subsidiarității.
A. Acordurile interinstituționale
Parlamentul a adoptat o serie de măsuri pentru a-și îndeplini rolul care îi revine în temeiul tratatelor în ceea ce privește aplicarea principiului subsidiarității. Astfel, Regulamentul de procedură al Parlamentului dispune, la articolul 43, că, „pe durata examinării unei propuneri legislative, Parlamentul acordă o atenție deosebită respectării drepturilor fundamentale, precum și a principiilor subsidiarității și proporționalității”. Comisia pentru afaceri juridice este comisia parlamentară cu responsabilitate orizontală pentru monitorizarea respectării principiului subsidiarității. În acest sens, Comisia elaborează în mod regulat un raport privind rapoartele anuale ale Comisiei privind subsidiaritatea și proporționalitatea.
La 25 octombrie 1993, Consiliul, Parlamentul și Comisia au semnat un acord interinstituțional[6] în care cele trei instituții își exprimă clar voința de a progresa energic pe această cale, angajându-se astfel să respecte principiul subsidiarității. Acordul definește, prin intermediul unor proceduri de reglementare a aplicării principiului subsidiarității, modalitățile de exercitare a competențelor pe care tratatele le conferă instituțiilor Uniunii, astfel încât să poată fi îndeplinite obiectivele prevăzute de tratate. Comisia s-a angajat să țină cont de principiul subsidiarității și să demonstreze respectarea acestuia. Același lucru va reveni și Parlamentului și Consiliului, în cadrul competențelor ce le sunt conferite.
În conformitate cu Acordul interinstituțional încheiat la 13 aprilie 2016 între Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene și Comisia Europeană privind o mai bună legiferare (care înlocuiește Acordul din decembrie 2003 și Abordarea comună interinstituțională a evaluării impactului din noiembrie 2005), în expunerile de motive Comisia trebuie să explice măsurile propuse din perspectiva principiului subsidiarității și să țină seama de acesta în analizele de impact pe care le realizează. În plus, conform Acordului-cadru din 20 noiembrie 2010[7], Parlamentul și Comisia se angajează să coopereze cu parlamentele naționale pentru a le facilita exercitarea puterii lor de control în privința principiului subsidiarității.
B. Rezoluțiile Parlamentului European
Parlamentul European susținuse deja, în rezoluția sa din 13 mai 1997[8], că principiul subsidiarității este o normă juridică obligatorie, amintind că aplicarea acestuia nu ar trebui să creeze obstacole pentru exercitarea competențelor exclusive ale Uniunii și nici nu ar trebui să implice o contestare a acquis-ului comunitar. În rezoluția sa din 8 aprilie 2003[9], Parlamentul a precizat că ar fi de preferat ca soluționarea controverselor să survină la nivel politic, luând însă act de propunerile Convenției pentru viitorul Europei referitoare la instituirea unui „mecanism de alertare timpurie” a parlamentelor naționale în privința subsidiarității. Acesta a fost de fapt consacrat în Tratatul de la Lisabona (a se vedea mai sus și fișa 1.3.5).
În rezoluția sa din 13 septembrie 2012[10], Parlamentul salută asocierea, în mai mare măsură, a parlamentelor naționale la controlul propunerilor legislative în contextul principiilor subsidiarității și proporționalității și propune examinarea mijloacelor de eliminare a eventualelor obstacole care împiedică implicării parlamentelor naționale în mecanismul de control al subsidiarității.
În rezoluția sa din 18 aprilie 2018[11], Parlamentul a remarcat creșterea accentuată a numărului de avize motivate prezentate de parlamentele naționale, ceea ce evidențiază implicarea lor tot mai mare în procesul decizional al Uniunii. Parlamentul a salutat, de asemenea, interesul parlamentelor naționale în a adopta un rol mai proactiv, prin utilizarea unei proceduri de tip „cartonaș verde”. În acest sens, a recomandat utilizarea deplină a instrumentelor existente care permit parlamentelor naționale să participe la procesul legislativ fără a crea noi structuri instituționale și administrative.
În rezoluția sa de la 13 februarie 2019[12] referitoare la stadiul dezbaterii privind viitorul Europei, Parlamentul a subliniat rolul fundamental al autorităților locale și, în special, al parlamentelor regionale cu competențe legislative. De asemenea, a luat act de recomandările «Grupului de lucru privind subsidiaritatea, proporționalitatea și scenariul „Mai puțin, dar mai eficient”», dar a accentuat că multe dintre acestea, în special în ceea ce privește rolul parlamentelor naționale și necesitatea de a reforma sistemul de alertă timpurie au fost deja evidențiate de Parlament.
În rezoluția sa de la 24 iunie 2021[13], Parlamentul a subliniat că autoritățile locale și regionale pun în aplicare și utilizează aproximativ 70 % din legislația UE și a invitat Comisia să le implice mai mult în procesele sale de consultare și să integreze o „grilă model” pentru a evalua aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității pe tot parcursul procesului decizional. Parlamentul a subliniat, de asemenea, că structura actuală a procedurii mecanismului de control al subsidiarității determină parlamentele naționale să dedice excesiv de mult timp evaluărilor tehnice și juridice cu termene scurte, ceea ce complică obiectivul de a avea o discuție politică mai aprofundată cu privire la politica europeană.
Eeva Pavy