Európska komisia
Komisia je inštitúcia EÚ, ktorá má monopol na legislatívne iniciatívy a dôležité výkonné právomoci v oblastiach ako hospodárska súťaž a zahraničný obchod. Je hlavným výkonným orgánom Európskej únie a tvorí ju kolégium komisárov, v ktorom je každý členský štát zastúpený jedným komisárom. Komisia dohliada na uplatňovanie práva Únie a dodržiavanie zmlúv členskými štátmi. Predsedá tiež gestorským výborom zodpovedným za vykonávanie práva EÚ. Niekdajší komitologický postup bol nahradený novými právnymi nástrojmi, a to vykonávacími a delegovanými aktmi.
Právny základ
Článok 17 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a články 234, 244 – 250, 290 a 291 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) a Zmluva o vytvorení spoločnej Rady a spoločnej Komisie Európskych spoločenstiev (Zmluva o zlúčení).
História
Spočiatku malo každé Spoločenstvo svoj vlastný výkonný orgán: Vysoký úrad Európskeho spoločenstva uhlia a ocele (ESUO) zriadený v roku 1951, a Komisiu pre každé z dvoch spoločenstiev zriadených Rímskou zmluvou z roku 1957: EHS a o Euratom. Prostredníctvom zmluvy o zlúčení z 8. apríla 1965 sa výkonné štruktúry ESUO, EHS a Euratomu a rozpočty týchto inštitúcií (najvýznamnejšou z nich bola Komisia) zlúčili do jednej Komisie Európskych spoločenstiev (1.1.2). Po vypršaní Zmluvy o ESUO v roku 2002, 50 rokov po jeho založení, bolo rozhodnuté, že aktíva ESUO by sa mali vrátiť Komisii, ktorá bude zodpovedná za ukončenie zostávajúcich činností, správu aktív ESUO a zabezpečenie financovania výskumných činností v odvetviach súvisiacich s uhoľným a oceliarskym priemyslom.
Zloženie a právny štatút
A. Počet členov
Komisia dlhé obdobie pozostávala aspoň z jedného, ale nie viac ako dvoch členov Komisie z každého členského štátu. Podľa Lisabonskej zmluvy mala byť od 1. novembra 2014 Komisia pôvodne zložená z komisárov z dvoch tretín členských štátov. Súčasne bol zavedený prvok pružnosti v tom, že zmluva Európskej rade umožňuje stanoviť počet členov Komisie (článok 17 ods. 5 ZEÚ). V máji 2009 Európska rada rozhodla, že Komisia bude aj naďalej pozostávať z rovnakého počtu členov ako je počet členských štátov.
B. Spôsob vymenúvania
V Lisabonskej zmluve sa stanovuje, že zohľadňujúc výsledky volieb do Európskeho parlamentu Európska rada po príslušných konzultáciách (ako sa stanovuje vo vyhlásení č. 11 k článku 17 ods. 6 a 7 Zmluvy o Európskej únii, priloženom k Lisabonskej zmluve) navrhne kvalifikovanou väčšinou Európskemu parlamentu kandidáta na funkciu predsedu Komisie. Tohto kandidáta volí Európsky parlament väčšinou svojich členov (článok 17 ods. 7 ZEÚ).
Rada Európskej únie (ďalej len „Rada“), ktorá sa skladá z ministrov vlád jednotlivých krajín EÚ, prijme na základe rozhodnutia kvalifikovanou väčšinou a po spoločnej dohode so zvoleným predsedom zoznam ostatných osôb, ktoré navrhuje vymenovať za členov Komisie v súlade s návrhmi členských štátov.
Predseda a ostatní členovia Komisie vrátane vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku musia byť ako orgán schválení hlasovaním Parlamentu a následne vymenovaní Európskou radou, ktorú tvoria hlavy štátov alebo predsedovia vlád členských štátov EÚ, na základe kvalifikovanej väčšiny.
Od prijatia Maastrichtskej zmluvy trvá funkčné obdobie komisárov päť rokov, rovnako ako legislatívne obdobie Parlamentu, a je obnoviteľné.
C. Zodpovednosť
1. Osobná zodpovednosť (článok 245 ZFEÚ)
Od členov Komisie sa požaduje, aby:
- vykonávali svoju funkciu úplne nezávisle, vo všeobecnom záujme Únie; predovšetkým nepožadovali ani neprijímali pokyny od žiadnej vlády ani od iného vonkajšieho orgánu,
- nevykonávali inú platenú ani neplatenú pracovnú činnosť.
Na žiadosť Rady alebo samotnej Komisie môže Súdny dvor člena Komisie odvolať, ak poruší ktorúkoľvek zo svojich povinností alebo sa dopustí závažného previnenia (článok 247 ZFEÚ).
2. Kolektívna zodpovednosť
Komisia ako celok sa zodpovedá Parlamentu podľa článku 234 ZFEÚ. Ak Parlament vysloví Komisii nedôveru, všetci jej členovia sú povinní vzdať sa funkcie, a to vrátane vysokého predstaviteľa Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, pokiaľ ide o jeho funkcie v rámci Komisie.
Organizácia a činnosť
Komisia pracuje pod politickým vedením svojho predsedu, ktorý rozhoduje o jej vnútornej organizácii. Predseda rozdelí jednotlivé oblasti činnosti Komisie medzi jej členov. Každý člen Komisie je tak zodpovedný za osobitnú tematickú oblasť a v jeho právomoci sú príslušné administratívne oddelenia. Po vyjadrení súhlasu kolégia predseda vymenuje podpredsedov spomedzi členov kolégia. Vysoký predstaviteľ je automaticky jedným z podpredsedov Komisie. Člen Komisie musí odstúpiť, ak ho o to predseda po získaní súhlasu kolégia požiada.
Komisia má k dispozícii generálny sekretariát pozostávajúci z 33 generálnych riaditeľstiev, ktoré vypracúvajú, riadia a vykonávajú politiku EÚ, jej právne predpisy a financovanie. Okrem toho je jej súčasťou aj 20 špecializovaných oddelení (služieb a agentúr), ktoré sa zaoberajú horizontálnymi otázkami alebo ad hoc záležitosťami. Patria medzi ne: Európsky úrad pre boj proti podvodom, Právny servis, historický archív a Úrad pre publikácie, Európske centrum politickej stratégie a pracovná skupina pre rokovania so Spojeným kráľovstvom podľa článku 50. Taktiež existuje šesť výkonných agentúr, ako napr. Výkonná agentúra pre výskum, ktoré plnia úlohy, ktoré na ne delegovala Komisia, ale ktoré majú svoju vlastnú právnu subjektivitu. Komisia rozhoduje okrem niekoľkých výnimiek väčšinou hlasov (článok 250 ZFEÚ).
Komisia zasadá každý týždeň, aby prediskutovala pálčivé politické záležitosti a prijala návrhy, ktoré je potrebné dohodnúť ústne, zatiaľ čo menej citlivé záležitosti sa prijímajú písomným postupom. Opatrenia súvisiace s riadením alebo správou môžu byť prijímané prostredníctvom splnomocnenia, na základe ktorého kolégium dáva jednému zo svojich členov právomoc rozhodovať v jeho mene (je to dôležité najmä v oblastiach, ako sú poľnohospodárske alebo antidumpingové opatrenia), alebo prostredníctvom ďalšieho prenesenia právomocí na administratívnu úroveň, spravidla na generálnych riaditeľov.
Právomoci
A. Právomoc iniciatívy
Komisia v zásade drží „monopol“ iniciatívy v procese tvorby práva EÚ (článok 17 ods. 2 ZEÚ). Vypracúva návrhy právnych predpisov, ktoré prijmú obe inštitúcie s rozhodovacou právomocou: Parlament a Rada.
1. Plná iniciatíva: právomoc predkladať návrhy
a. Legislatívna iniciatíva
Právomoc predkladať návrhy je úplnou podobou právomoci iniciatívy, lebo má vždy výlučný charakter a zaväzuje rozhodovací orgán, aby bez návrhu neprijal žiadne rozhodnutie, pričom jeho rozhodnutie musí byť založené na návrhu v predloženej podobe.
Komisia vypracúva a predkladá Rade a Parlamentu všetky druhy legislatívnych návrhov (k nariadeniam alebo smerniciam), ktoré sú potrebné na vykonávanie zmlúv (1.2.3).
b. Rozpočtová iniciatíva
Komisia pripravuje predbežný návrh rozpočtu, ktorý predkladá Rade a Parlamentu podľa článku 314 ZFEÚ (1.2.5). Každý rok každá inštitúcia okrem Komisie vypracuje odhady vrátane všetkých jej príjmov a výdavkov, ktoré zašle Komisii do 1. júla (článok 39 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách). Takisto každý orgán, ktorý je zriadený na základe zmlúv a ktorý má právnu subjektivitu a dostáva príspevok účtovaný do rozpočtu, zasiela Komisii odhady každý rok do 31. januára. Komisia potom predkladá Parlamentu a Rade odhad agentúr EÚ a navrhuje výšku príspevku pre každý orgán EÚ a počet zamestnancov, ktorý považuje za potrebný na nasledujúci rozpočtový rok.
Pokiaľ ide o systém vlastných zdrojov EÚ, základné rozhodnutie o vlastných zdrojoch musí jednomyseľne prijať Rada na návrh Komisie (článok 17 ZEÚ) a po porade s Európskym parlamentom v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom. Kedykoľvek je možné stanoviť nové kategórie vlastných zdrojov a zrušiť existujúce (článok 311 ods. 3 ZFEÚ), ale len na základe návrhu Komisie (článok 17 ods. 2 ZEÚ). Rada tiež na návrh Komisie a po porade s Európskym parlamentom a Dvorom audítorov určí metódy a postup, podľa ktorých sa rozpočtové príjmy sprístupňujú do rozpočtu EÚ (článok 322 ods. 2 ZFEÚ).
c. Vzťahy s tretími krajinami
Ak Rada udelila Komisii mandát, je Komisia zodpovedná za rokovania o medzinárodných dohodách podľa článkov 207 a 218 ZFEÚ, ktoré sa potom predložia na uzavretie Rade. Vzťahuje sa to na rokovania o pristúpení k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (článok 6 ods. 2 ZEÚ). V oblasti zahraničnej a bezpečnostnej politiky rokuje o dohodách vysoký predstaviteľ Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku. Podľa článku 50 ZEÚ a článku 218 ods. 3 ZFEÚ Komisia predkladá aj odporúčania o otvorení rokovaní o vystúpení z EÚ.
2. Obmedzená iniciatíva: právomoc vydať odporúčanie alebo stanovisko
a. V súvislosti s hospodárskou a menovou úniou (2.6.2)
Úlohou Komisie je riadiť Hospodársku a menovú úniu (HMÚ). Predkladá Rade:
- odporúčania na vypracovanie návrhu hlavných smerov hospodárskych politík členských štátov a napomenutia v prípade, ak by tieto politiky mohli byť v nesúlade s hlavnými smermi (článok 121 ods. 4 ZFEÚ),
- návrhy na zhodnotenia, na základe ktorých Rada stanoví, či sa v niektorom členskom štáte nevyskytuje nadmerný deficit (článok 126 ods. 6 ZFEÚ),
- odporúčania o opatreniach, ktoré treba prijať, ak členský štát, ktorý nie je členom eurozóny, má problémy s platobnou bilanciou, v súlade s článkom 143 ZFEÚ,
- odporúčania týkajúce sa výmenného kurzu jednotnej meny voči ostatným menám a odporúčania týkajúce sa všeobecných smerov kurzovej politiky, v súlade s článkom 219 ZFEÚ,
- hodnotenie národných politických plánov a prezentácia návrhov odporúčaní pre jednotlivé krajiny v rámci európskeho semestra.
b. V rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky
V tejto oblasti boli viaceré právomoci prevedené z Komisie na vysokého predstaviteľa Únie pre spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku a na Európsku službu pre vonkajšiu činnosť (ESVČ). Komisia však môže vysokého predstaviteľa podporiť, keď Rade predkladá návrh týkajúci sa spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky (článok 30 ZEÚ). Vysoký predstaviteľ je zároveň podpredsedom Komisie.
B. Právomoc dohliadať na vykonávanie právnych predpisov Únie
V zmluvách sa vyžaduje, aby Komisia zabezpečila ich náležité vykonávanie zároveň s každým rozhodnutím, ktoré sa prijme na ich vykonanie (sekundárne právne predpisy). Na tom sa zakladá jej úloha strážkyne zmlúv. Túto úlohu uskutočňuje najmä prostredníctvom postupu podľa článku 258 ZFEÚ, ktorý sa uplatňuje, ak si členské štáty nesplnia povinnosť, ktorá im vyplýva zo zmlúv.
C. Vykonávacie právomoci
1. Prenesené na základe zmlúv
Hlavné právomoci Komisie sú tieto:
- plnenie rozpočtu (článok 17 ods. 1 ZEÚ, článok 317 ZFEÚ); Po prijatí rozpočtu od 1. januára nasledujúceho rozpočtového roka vykonáva každý členský štát svoje platby splatné EÚ mesačnými príspevkami do rozpočtu EÚ, ktoré sú uložené na bankový účet v mene Európskej komisie na národnom ministerstve financií alebo v centrálnej banke,
- povoľovanie ochranných opatrení členských štátov v súlade so zmluvami, najmä počas prechodných období (napr. článok 201 ZFEÚ),
- vykonávanie pravidiel hospodárskej súťaže, najmä prostredníctvom preskúmavania štátnej pomoci podľa článku 108 ZFEÚ.
Komisia je v rámci záchranných finančných balíkov, ktoré riešia dlhovú krízu niektorých členských štátov, zodpovedná za spravovanie finančných prostriedkov získaných a zaručených rozpočtom Únie. Má tiež právomoc zmeniť postup pri hlasovaní v rade guvernérov Európskeho mechanizmu pre stabilitu (EMS) na osobitnú kvalifikovanú väčšinu (85 %) namiesto jednomyseľného hlasovania, ak rozhodne (po dohode s ECB), že neschopnosť prijať rozhodnutie o poskytnutí finančnej pomoci by ohrozila hospodársku a finančnú udržateľnosť eurozóny (článok 4 ods. 4 Zmluvy o EMS; 2.6.8).
2. Delegované Parlamentom a Radou
V súlade s článkom 291 ZFEÚ Komisia vykonáva právomoci, ktoré jej boli zverené na vykonávanie právnych aktov prijatých Parlamentom a Radou.
Lisabonskou zmluvou sa zaviedli nové „pravidlá a všeobecné zásady kontrolného mechanizmu, ktorým členské štáty uskutočňujú kontrolu nad vykonávaním vykonávacích právomocí Komisie“ (článok 291 ods. 3 ZFEÚ a nariadenie (EÚ) č. 182/2011). Nahrádzajú predchádzajúce komitologické mechanizmy dvomi novými nástrojmi, a to konzultačným postupom a postupom preskúmania. Formálne sa zahrnula kontrolná právomoc Parlamentu a Rady a stanovilo sa odvolacie konanie v prípade konfliktov.
3. Delegované akty
Lisabonská zmluva tiež zaviedla novú kategóriu právnych ustanovení stojacich medzi legislatívnymi a vykonávacími aktmi. Tieto „delegované nelegislatívne akty“ (článok 290 ZFEÚ) sú „všeobecne záväzné nelegislatívne akty, ktorými sa dopĺňajú alebo menia určité nepodstatné prvky legislatívneho aktu“ (nazývaného tiež „základný akt“). Parlament má v zásade rovnaké práva dohľadu ako Rada.
D. Regulačné a konzultačné právomoci
Zmluvy priznávajú Komisii plné regulačné právomoci len zriedka. Jedným z príkladov je článok 106 ZFEÚ, ktorý Komisii udeľuje právomoc zabezpečovať uplatňovanie pravidiel Únie vo verejnoprávnych podnikoch a podnikoch zodpovedných za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, a v prípade potreby adresovať členským štátom náležité smernice alebo rozhodnutia.
Zmluvy v mnohých prípadoch priznávajú Komisii právomoc vydávať odporúčania alebo predkladať správy a stanoviská. Ustanovujú zároveň konzultáciu s Komisiou o niektorých rozhodnutiach, napríklad o prijatí nových členských štátov do Únie (článok 49 ZEÚ). S Komisiou sa tiež konzultuje najmä o zmenách štatútu iných inštitúcií a orgánov, napríklad štatútu poslancov Európskeho parlamentu, európskeho ombudsmana a Súdneho dvora.
Úloha Európskeho parlamentu
Komisia je hlavným partnerom Parlamentu v dialógu o legislatívnych a rozpočtových veciach. Skutočnosť, že Parlament kontroluje pracovný program Komisie a jeho plnenie, má čoraz väčší význam z hľadiska zabezpečenia vyššej demokratickej legitímnosti riadenia EÚ. Ročný návrh rozpočtu je návrhom, ktorý sa predkladá Parlamentu a Rade do 1. septembra roka, ktorý predchádza roku, v ktorom sa má príslušný rozpočet plniť (rok n-1). Komisia postúpi uvedený návrh na informačné účely aj národným parlamentom. Komisia okrem toho vypracúva vlastný výkaz odhadov, ktorý tiež osobitne zašle Parlamentu a Rade na schválenie. V súlade s článkom 319 ZFEÚ má Parlament právo udeliť Komisii absolutórium.
Rozhodnutie o vlastných zdrojoch sa prijíma v súlade s mimoriadnym legislatívnym postupom (článok 289 ods. 2 ZFEÚ) na návrh Komisie (článok 311 ods. 2 ZFEÚ) a po porade s Parlamentom. Keďže základné rozhodnutie o vlastných zdrojoch sa prijíma podľa tohto konzultačného postupu, príslušné vykonávacie predpisy (v súlade s článkom 291 ods. 2 ZFEÚ) jednomyseľne prijíma Rada po získaní súhlasu Parlamentu na základe návrhu Komisie (článok 311 ods. 3 ZFEÚ).
Európska komisia by mala s Európskym parlamentom udržiavať nepretržitý dialóg počas celého jeho funkčného obdobia, počnúc vypočutiami dezignovaných komisárov až po prijatie osobitných záväzkov počas týchto vypočutí, sledovanie týchto záväzkov v polovici trvania a systematické štruktúrované dialógy s konkrétnymi parlamentnými výbormi.
Európsky parlament má podľa Maastrichtskej zmluvy posilnenej Lisabonskou zmluvou právo legislatívnej iniciatívy, ktoré mu umožňuje požiadať Komisiu o predloženie návrhu. Európsky parlament môže do svojich právnych predpisov zaviesť aj požiadavky na podávanie správ, a tak Európskej komisii uložiť povinnosť predkladať správy o vykonávaní.
Európska komisia niekedy nespĺňa požiadavky Európskeho parlamentu na predkladanie návrhov (napríklad v prípade odporúčania Európskeho parlamentu Rade a Komisii z 15. júna 2023 v nadväznosti na vyšetrovanie údajného porušenia práva Únie a nesprávneho úradného postupu pri jeho uplatňovaní v súvislosti s používaním softvéru Pegasus a rovnocenného sledovacieho špionážneho softvéru) alebo odďaľuje predloženie dôležitých správ o vykonávaní (napr. prvá správa o uplatňovaní a fungovaní smernice o presadzovaní práva[1]).
Po tom, ako vec Schrems II viedla k zrušeniu platnosti vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/1250 o primeranosti ochrany poskytovanej dohodou medzi EÚ a USA o výmene údajov, kvôli obavám, že občania EÚ nie sú pri transatlantickej výmene údajov chránení, Parlament Komisiu kritizoval, že uprednostnila vzťahy so Spojenými štátmi pred záujmami občanov EÚ a ponechala tak úlohu obhajovať právo EÚ na jednotlivých občanoch[2]. Napriek tejto kritike a ďalšiemu uzneseniu Parlamentu, v ktorom sa dospelo k záveru, že rámec ochrany osobných údajov medzi EÚ a USA nevytvára skutočne rovnocennú úroveň ochrany, Komisia 10. júla 2023 prijala tretie rozhodnutie o primeranej úrovni ochrany osobných údajov podľa rámca ochrany osobných údajov medzi EÚ a USA.
Tento informačný list pripravila tematická sekcia Európskeho parlamentu pre práva občanov a ústavné veci.
Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski