Evropski svet
Evropski svet, ki ga sestavljajo voditelji držav ali vlad držav članic, daje potrebne spodbude za razvoj Evropske unije in določa splošne politične smernice. Tudi predsednik Komisije je član Evropskega sveta, vendar brez glasovalne pravice. Predsednik Evropskega parlamenta nagovori Evropski svet na začetku zasedanj. Z Lizbonsko pogodbo je Evropski svet postal institucija Unije in dobil stalnega predsednika.
Pravna podlaga
Členi 13, 15, 26, 27 in 42(2) Pogodbe o Evropski uniji (PEU).
Zgodovina
Evropski svet v sedanji obliki je srečanje na vrhu, na katerem sodelujejo voditelji držav ali vlad držav članic EU. Prvi evropski vrh je bil v Parizu leta 1961, po letu 1969 pa so ta srečanja postala pogostejša.
Na pariškem evropskem vrhu februarja 1974 je bilo sklenjeno, da bodo ta srečanja voditeljev držav ali vlad v prihodnje potekala redno pod imenom Evropski svet, da bi lahko na njih sprejeli splošen pristop k problematiki evropskega povezovanja in zagotovili ustrezno usklajevanje dejavnosti EU.
Z Enotnim evropskim aktom (1986) je bil Evropski svet prvič vključen v pogodbe Skupnosti, opredeljena je bila njegova sestava in določeno je bilo, da se sestaja dvakrat letno.
Z Maastrichtsko pogodbo (1992) je bila formalizirana njegova vloga v institucionalni ureditvi EU.
Z Lizbonsko pogodbo (z uradnim nazivom Pogodba o Evropski uniji, 2009) je Evropski svet postal polnopravna institucija EU (člen 13), glede njegovih nalog pa člen 15 določa, da „daje Uniji potrebne spodbude za njen razvoj in zanj opredeljuje splošne politične usmeritve in prednostne cilje“. Evropski svet in Svet Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Svet) sta se dogovorila, da si bosta delila oddelek II proračuna EU (člen 43(b) finančne uredbe), zato ima splošni proračun le 10 oddelkov in ne 11, čeprav sta Evropski svet in Svet ločeni instituciji.
Organizacija
Evropski svet skliče njegov predsednik, sestavljajo pa ga voditelji držav ali vlad 27 držav članic in predsednik Komisije (člen 15(2) PEU). Pri njegovem delu sodeluje visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Na začetku zasedanja je k besedi običajno povabljen predsednik Evropskega parlamenta (člen 235(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU)).
Evropski svet sam izvoli svojega predsednika za mandat, ki traja dve leti in pol in ga je mogoče enkrat obnoviti. Predsednik zastopa EU v odnosih z zunanjim svetom, njegova vloga pa je določena v členu 15 PEU. Sedanji predsednik Charles Michel je prvi mandat začel 1. decembra 2019, marca 2022 pa je bil ponovno izvoljen za drugi mandat od 1. junija 2022 do 30. novembra 2024.
Evropski svet običajno odloča s soglasjem, vseeno pa o številnih pomembnih imenovanjih odloča s kvalificirano večino (zlasti o imenovanju svojega predsednika, izbiri kandidata za predsednika Evropske komisije, imenovanju visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko ter predsednika Evropske centralne banke).
Evropski svet se običajno sestane vsaj štirikrat letno. Od leta 2008 se je sestajal pogosteje, zlasti v času finančne krize in nato med dolžniško krizo v euroobmočju, v zadnjem času pa predvsem zaradi migracijskih tokov v EU in notranjih varnostnih vprašanj.
Od leta 2016 so se voditelji držav in vlad začeli sestajati tudi v zasedbi EU-27, brez Združenega kraljestva. Ta srečanja so bila sprva neformalna, dokler ni Združeno kraljestvo na podlagi člena 50 PEU marca 2017 Evropsko unijo uradno obvestilo o izstopu. Po uradnem obvestilu je poleg rednih potekalo več formalnih zasedanj Evropskega sveta (člen 50) v zasedbi EU-27.
Poleg tega se članice Evropskega sveta sestajajo tudi na t. i. medvladnih konferencah. Te konference predstavnikov vlad držav članic so namenjene razpravam in dogovorom o spremembah pogodb EU. Pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe leta 2009 je bil to edini postopek za spremembo pogodbe. Zdaj se imenuje „redni postopek za spremembo Pogodb“. Medvladna konferenca, ki jo skliče predsednik Evropskega sveta, soglasno odloča o spremembah pogodb.
Vloga
A. Položaj v institucionalnem sistemu EU
Po členu 13 PEU je Evropski svet del enotnega institucionalnega okvira Unije, vendar je bolj vir splošnih političnih spodbud kot pa organ odločanja v pravnem smislu, saj odločitve s pravnimi posledicami za EU sprejema le v izrednih primerih (glej točko C(2) spodaj), pridobil pa je številne pristojnosti institucionalnega odločanja. Evropski svet je sedaj pristojen za sprejemanje pravno zavezujočih aktov, ki jih je mogoče izpodbijati pred Sodiščem Evropske unije, tudi v primeru opustitve ukrepanja (člen 265 PDEU).
Člen 7(2) PEU Evropskemu svetu podeljuje pristojnost, da po odobritvi Parlamenta začne postopek za uvedbo mirovanja pravic države članice, če se ugotovi, da ta huje krši načela EU.
B. Odnosi z drugimi institucijami
Evropski svet sprejema odločitve popolnoma neodvisno in zanje običajno ne potrebuje pobude Komisije oziroma sodelovanja Parlamenta.
Kljub temu pa Lizbonska pogodba ohranja organizacijsko povezavo s Komisijo, saj je njen predsednik hkrati tudi član Evropskega sveta brez glasovalne pravice, na razpravah pa je navzoč tudi visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Poleg tega Evropski svet pogosto zaprosi Komisijo, naj predloži poročila, da bi se pripravil na zasedanja. V členu 15(6)(d) PEU je določeno, da predsednik Evropskega sveta po vsakem zasedanju te institucije Parlamentu predloži poročilo, mesečno se tudi srečuje s predsednikom Parlamenta ter z vodji političnih skupin. Februarja 2011 se je predsednik Evropskega sveta strinjal, da bo odgovoril na vprašanja za pisni odgovor poslancev Parlamenta glede svojih političnih dejavnosti. Parlament lahko na odločitve nekoliko vpliva tudi neformalno, saj je njegov predsednik navzoč na zasedanjih Evropskega sveta ter na sestankih vodij političnih strank z njihovimi evropskimi političnimi družinami pred zasedanji Evropskega sveta, pa tudi z resolucijami, ki jih sprejema o točkah na dnevnem redu zasedanj ter o izidu dela in uradnih poročilih, ki mu jih predloži Evropski svet.
Z Lizbonsko pogodbo je novi urad visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko postal dodaten akter, ki v imenu Evropskega sveta predlaga in izvaja zunanjo politiko. Predsednik Evropskega sveta je pristojen, da zastopa EU v zunanjih odnosih v zadevah, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, pri čemer pa njegovo delovanje ne posega v pristojnosti visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko.
C. Pristojnosti
1. Na institucionalni ravni
Evropski svet daje EU potrebne spodbude za njen razvoj ter opredeljuje njene splošne politične usmeritve in prednostne cilje (člen 15(1) PEU). S kvalificirano večino odloča tudi o sestavi Sveta in časovnem razporedu šestmesečnih predsedstev.
2. Vprašanja zunanje in varnostne politike (5.1.1.) in (5.1.2.)
Evropski svet določa načela in splošne smernice skupne zunanje in varnostne politike (SZVP) ter odloča o skupnih strategijah za njeno izvajanje (člen 26 PEU). Soglasno odloči, ali je treba državam članicam na podlagi člena 42(2) PEU priporočiti postopno oblikovanje skupne obrambne politike EU.
Če namerava država članica nasprotovati sprejetju odločitve iz pomembnih razlogov nacionalne politike, lahko Svet s kvalificirano večino zadevo predloži Evropskemu svetu, da ta o njej soglasno odloči (člen 31(2) PEU). Enak postopek se lahko uporabi, če se države članice odločijo, da bodo na tem področju vzpostavile okrepljeno sodelovanje (člen 20 PEU).
V priporočilu državljanov št. 21, ki ga je sprejela Konferenca o prihodnosti Evrope, se zahteva, da EU izboljša svojo sposobnost hitrega in učinkovitega odločanja, zlasti s prehodom z glasovanja s soglasjem na glasovanje s kvalificirano večino na področju SZVP ter s krepitvijo vloge visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko. Parlament je v resoluciji z dne 9. junija 2022 o pozivu k sklicu konvencije za revizijo temeljnih pogodb Svetu predložil predloge za spremembe pogodb z rednim postopkom za spremembo Pogodb iz člena 48 PEU. Eden od ključnih predlogov je bil, da se omogoči, da se odločitve v Svetu sprejemajo s kvalificirano večino namesto s soglasjem na ustreznih področjih, kot je sprejetje sankcij in v nujnih primerih. Odbor Parlamenta za ustavne zadeve pripravlja tudi poročilo o izvajanju premostitvenih klavzul v Pogodbah EU (tj. klavzul, ki omogočajo spremembo zakonodajnega postopka brez uradne spremembe pogodb) in predlaga uporabo premostitvenih klavzul na nekaterih prednostnih področjih politike, kot je skupna zunanja in varnostna politika.
3. Gospodarsko upravljanje in večletni finančni okvir (1.4.3.)
Od nastopa krize državnega dolga leta 2009 so Evropski svet in zasedanja vrha držav euroobmočja postali osrednji akterji pri spoprijemanju s posledicami svetovne bančne krize. Več držav članic je prejelo svežnje finančne pomoči, ki so jo z namenskimi ali začasnimi sporazumi določili voditelji držav in vlad, ti sporazumi pa so bili kasneje ratificirani v državah članicah. Od leta 2012 se je finančna pomoč izvajala prek stalnega evropskega mehanizma za stabilnost. Vlade držav članic so ob dejavnem sodelovanju Komisije, Parlamenta in Evropske centralne banke oblikovale mednarodno pogodbo – Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju (imenovano tudi fiskalni dogovor), ki omogoča strožji nadzor nad proračunskimi in družbeno-gospodarskimi politikami držav članic. Zaradi tega se pojavlja vse več vprašanj o vlogi Komisije in Parlamenta v gospodarskem upravljanju euroobmočja.
Evropski svet ima tudi pomembno vlogo v evropskem semestru. Na svojih spomladanskih zasedanjih izdaja politične smernice o makroekonomskih, fiskalnih in strukturnih reformah ter o politikah za spodbujanje rasti. Na junijskih zasedanjih podpira priporočila, ki jih na podlagi ocen nacionalnih reformnih programov pripravi Komisija, o njih pa razpravlja Svet.
Evropski svet sodeluje tudi pri pogajanjih o večletnem finančnem okviru, kjer ima ključno vlogo pri doseganju političnega dogovora o bistvenih političnih vprašanjih v uredbi o večletnem finančnem okviru, na primer o omejevanju odhodkov, programih za porabo sredstev in financiranju (viri).
4. Policijsko in pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah (4.2.6. in 4.2.7.)
Evropski svet na zahtevo člana Sveta odloči, ali se lahko vzpostavi okrepljeno sodelovanje na zadevnem področju (člen 20 PEU). Z Lizbonsko pogodbo je bilo uvedenih več novih premostitvenih klavzul, ki Evropskemu svetu omogočajo, da spremeni pravilo o odločanju v Svetu, tako da se namesto soglasnega glasovanja uporabi glasovanje z večino (1.2.4.).
Dosežki
Evropski svet je določil petletno strateško agendo (2019–2024), v kateri je opredelil prednostna področja, ki jim bo EU na daljši rok namenjala pozornost in v zvezi z njimi sprejemala ukrepe. Poleg strateške agende so bile v njegovih kratkoročnih delovnih programih, t. i. Agendah voditeljev, določene teme za prihodnja zasedanja Evropskega sveta in mednarodna srečanja na vrhu. V okvirni agendi voditeljev, ki je bila objavljena februarja 2023, so na primer določene okvirne prednostne naloge za obdobje od januarja do julija 2023, ki vključujejo zlasti nadaljnjo podporo EU Ukrajini v odziv na rusko vojaško agresijo, gospodarstvo ter spodbujanje dolgoročne konkurenčnosti v EU in njene strateške neodvisnosti, tudi na področju varnosti in energije.
Sprejetje strateške agende za obdobje 2024–2029 je načrtovano za junij 2024. Predsednik Charles Michel je pred zasedanjem Evropskega sveta junija 2023 poslal pismo, da bi se lahko razprave začele prej. Predlagal je štiri glavna področja dnevnega reda, in sicer utrditev gospodarske in socialne osnove EU (zeleni in digitalni prehod, konkurenčnost, inovacije, zdravje); obravnavanje energetskega izziva; krepitev varnostne in obrambne zmogljivosti EU ter poglobitev sodelovanja s preostalim svetom. Poleg tega je predlagal okrepitev splošnega pristopa EU k migracijam.
A. Večletni finančni okvir
Da bi EU pomagali pri obnovi po pandemiji in podprli naložbe v zeleni in digitalni prehod, so se voditelji Evropskega sveta na posebnem zasedanju od 17. do 21. julija 2020 dogovorili o celovitem svežnju v višini 1.824,3 milijarde EUR, ki združuje večletni finančni okvir in izredni instrument za okrevanje znotraj instrumenta Next Generation EU.
Evropski svet je na zasedanju 1. februarja 2024 dosegel dogovor o reviziji večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027. Svet EU je zato odobril tri zakonodajne akte, namenjene krepitvi dolgoročnega proračuna in reševanju nastajajočih izzivov. Sprejeti sveženj vključuje spremembe finančnega okvira ter vzpostavitev instrumenta za Ukrajino in platforme za strateške tehnologije za Evropo (STEP).
B. Zunanja in varnostna politika
Od začetka devetdesetih let prejšnjega stoletja je bila zunanja in varnostna politika pomembna točka na dnevnem redu vrhov Evropskega sveta. Sklepi, sprejeti na tem področju, zajemajo:
- mednarodno varnost in boj proti terorizmu,
- evropsko sosedsko politiko in odnose z Rusijo ter
- odnose s sredozemskimi in bližnjevzhodnimi državami.
Evropski svet je na srečanju v Helsinkih 10. in 11. decembra 1999 sklenil, da bo skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP) okrepil z razvojem zmogljivosti za vojaško in nevojaško krizno upravljanje.
Na zasedanju 22. in 23. junija 2017 je sklenil, da je treba vzpostaviti stalno strukturno sodelovanje (PESCO), da se okrepita evropska varnost in obramba. To sodelovanje je bilo vzpostavljeno s sklepom Sveta z dne 11. decembra 2017, vanj pa so vključene vse države članice EU razen Danske in Malte. Trenutno se v okviru PESCO izvaja 46 projektov.
Evropski svet se je na navedenem izrednem zasedanju od 17. do 21. julija 2020 dogovoril, da bo evropski mirovni instrument vzpostavljen kot zunajproračunski instrument za financiranje ukrepov na področju varnosti in obrambe. Finančna zgornja meja za ta instrument za obdobje 2021–2027 je bila določena na 5 milijard EUR, ki se bodo financirali kot izvenproračunska postavka zunaj večletnega finančnega okvira s prispevki držav članic na podlagi porazdelitvenega ključa BND.
Evropski svet je na posebnem zasedanju 30. in 31. maja 2022 obsodil rusko vojaško agresijo proti Ukrajini in se dogovoril o šestem svežnju sankcij, ki zajema surovo nafto in naftne derivate, dobavljene iz Rusije v države članice. Uvedena je bila začasna izjema za surovo nafto, dobavljeno po naftovodih. Voditelji so pozvali Svet Evropske unije, naj nemudoma dokončno oblikuje in sprejme nove sankcije.
V skladu s sklepi zasedanja Evropskega sveta z dne 23. marca 2023 „Evropska unija trdno in v celoti podpira Ukrajino, zato bo Ukrajini ter njenim prebivalcem in prebivalkam še naprej in dokler bo treba zagotavljala odločno politično, gospodarsko, vojaško, finančno in humanitarno podporo“.
C. Širitev (5.5.1.)
Evropski svet določa pogoje za vsako širitev EU. V Københavnu so bili leta 1993 postavljeni temelji za naslednji val pristopov držav (københavnska merila). Na zasedanjih v naslednjih letih pa so bila podrobneje določena merila za pristop in zahtevane predhodne institucionalne reforme.
Na zasedanju v Københavnu 12. in 13. decembra 2002 je Evropski svet sklenil, da bodo Ciper, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Malta, Poljska, Slovaška in Slovenija k Evropski uniji pristopili 1. maja 2004. Romunija in Bolgarija sta postali članici Unije 1. januarja 2007.
Svet je na zasedanju v Luxembourgu 3. oktobra 2005 odobril okvir za pogajanja s Hrvaško in Turčijo o njunem pristopu k EU. Pristopna pogodba s Hrvaško je bila podpisana 9. decembra 2011, Hrvaška pa je k EU pristopila 1. julija 2013.
Svet za splošne zadeve je 14. decembra 2021 sprejel sklepe o širitvi in stabilizacijsko-pridružitvenem procesu za Črno goro, Srbijo, Turčijo, Republiko Severno Makedonijo, Albanijo, Bosno in Hercegovino ter Kosovo, v katerih se je seznanil z napredkom, doseženim v vsaki od teh držav kandidatk in potencialnih kandidatk.
Evropski svet je 23. junija 2022 Ukrajini podelil status kandidatke, potem ko je 28. februarja 2022 zaprosila za članstvo, in pozval Komisijo, naj Svetu poroča o izpolnjevanju pogojev, določenih v mnenju Komisije o prošnji za članstvo. Svet bo odločil o nadaljnjih ukrepih, ko bodo vsi ti pogoji v celoti izpolnjeni.
Evropski svet se je v sklepih s posebnega zasedanja z dne 9. februarja 2023 zavedal, „da si je Ukrajina v zadnjih mesecih močno prizadevala za uresničitev ciljev, na katerih temelji njen status kandidatke za članstvo v EU. [Pozdravil je] reformna prizadevanja Ukrajine v tako težkih časih in jo [spodbudil], naj nadaljuje po tej poti in izpolni pogoje, opredeljene v mnenju Komisije o njeni prošnji za članstvo, da bi napredovala v smeri prihodnjega članstva v EU.“
Evropski svet je 14. in 15. decembra 2023 sklenil začeti pristopna pogajanja z Ukrajino in Republiko Moldavijo ter Gruziji podeliti status države kandidatke pod pogojem, da bodo sprejeti ustrezni ukrepi iz priporočila Komisije z dne 8. novembra 2023.
D. Izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije
Evropski svet (člen 50), ki se je sestal v zasedbi EU-27, je 23. marca 2018 sprejel smernice za okvir o prihodnjih odnosih z Združenim kraljestvom po brexitu. V skladu z njimi si EU želi čim tesnejše partnerstvo z Združenim kraljestvom, ki bi med drugim vključevalo trgovinsko in gospodarsko sodelovanje ter varnost in obrambo.
Evropski svet, ki se je sestal v zasedbi EU-27, je 17. oktobra 2019 potrdil revidirani sporazum o izstopu in odobril revidirano politično izjavo, o kateri so se istega dne dogovorili pogajalci EU in Združenega kraljestva. S tem dogovorom naj bi omogočili urejen izstop Združenega kraljestva iz Evropske unije.
Evropski svet je 29. oktobra 2019 na zahtevo Združenega kraljestva sprejel sklep o podaljšanju obdobja iz člena 50(3) PEU do 31. januarja 2020, da bi bilo na voljo več časa za ratifikacijo sporazuma o izstopu. Ta sporazum je začel veljati 31. januarja 2020. S tem se je končalo obdobje iz člena 50 PEU in začelo prehodno obdobje, ki je trajalo do 31. decembra 2020. Združeno kraljestvo sedaj ni več država članica EU, temveč tretja država.
E. Institucionalne reforme
Evropski svet je na zasedanju v Tampereju 15. in 16. oktobra 1999 določil pravila za pripravo osnutka Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (4.1.2.). Na zasedanju v Helsinkih decembra 1999 pa je sklical medvladno konferenco za pripravo Pogodbe iz Nice.
Na zasedanju v Laeknu 14. in 15. decembra 2001 se je odločil sklicati Konvencijo o prihodnosti Evrope, na kateri je bila pripravljena neuspela Ustavna pogodba (1.1.4.). Po institucionalnem zastoju, ki je trajal poltretje leto, je Evropski svet 21. in 22. junija 2007 sprejel podroben mandat za medvladno konferenco, čemur je 13. decembra 2007 sledil podpis Lizbonske pogodbe, ki je začela veljati 1. decembra 2009 (1.1.5.). Evropski svet je 25. marca 2011 sprejel sklep o spremembi člena 136 in tako leta 2012 omogočil vzpostavitev evropskega mehanizma za stabilnost.
Evropski svet je 28. junija 2018 sprejel sklep o sestavi Evropskega parlamenta, ki je državam članicam omogočil, da so sprejele potrebne notranje ukrepe za organizacijo volitev v Parlament za parlamentarno obdobje 2019–2024[1].
Nedavne krize, zlasti pandemija covida-19 in vojna v Ukrajini, so pokazale, da so potrebne institucionalne reforme, da bi se EU lahko pravočasno in učinkovito odzivala na nujne razmere.
Parlament je v svoji resoluciji o izidu Konference o prihodnosti Evrope, ki je bila sprejeta 4. maja 2022, pozdravil sklepe in priporočila konference, priznal, da so potrebne spremembe ustanovnih pogodb, in pozval Odbor za ustavne zadeve, naj pripravi predloge za reformo pogodb EU na podlagi konvencije v skladu s členom 48 PEU. 9. junija 2022 je sprejel resolucijo o pozivu k sklicu konvencije za revizijo temeljnih pogodb. Eden od ključnih predlogov je reforma postopkov glasovanja in možnost, da se odločitve v Svetu sprejemajo s kvalificirano večino, namesto s soglasjem na ustreznih področjih, kot je sprejemanje sankcij in tako imenovanih premostitvenih klavzul, ter v primeru izrednih razmer. Poleg tega je Parlament 11. julija 2023 sprejel resolucijo o izvajanju premostitvenih klavzul v Pogodbah EU. 22. novembra 2023 je sprejel resolucijo o predlogih za spremembo Pogodb, v kateri je Evropski svet pozval, naj skliče konvencijo za revizijo temeljnih pogodb, da bi posodobili zakonodajne postopke.
Eeva Pavy / Pablo Abril Marti