Ömsesidigt erkännande av examensbevis
Etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster är hörnstenar för den inre marknaden och underlättar rörligheten för företag och yrkesutövare i hela EU. För att kunna genomföra dessa friheter måste examensbevis och kvalifikationer som utfärdas nationellt vara allmänt erkända. Olika åtgärder för harmonisering och ömsesidigt erkännande har antagits.
Rättslig grund
Artiklarna 26 och 53 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).
Mål
För att egenföretagare och yrkesutövare ska kunna etablera sig i en annan medlemsstat eller tillfälligt erbjuda sina tjänster där är det nödvändigt att examens- och utbildningsbevis och andra handlingar som utgör bevis på yrkeskvalifikationer som utfärdats i andra medlemsstater erkänns ömsesidigt. Alla nationella bestämmelser om tillträde till olika yrken måste samordnas och harmoniseras.
Resultat
Artikel 53.1 i EUF-fördraget möjliggör ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis som krävs i de enskilda medlemsstaterna för att få tillträde till reglerade yrken för att underlätta etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. Vidare poängteras behovet av att samordna de nationella bestämmelserna om inledande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare. I punkt 2 i samma artikel fastställs att ömsesidigt erkännande ska vara underordnat samordningen av villkoren för att få utöva vissa yrken i de olika medlemsstaterna om det är svårt att genomföra en sådan samordning. Harmoniseringsprocessen har utvecklats genom en rad direktiv från mitten av 1970-talet. Utifrån denna grund har lagstiftningen om ömsesidigt erkännande anpassats till olika situationer. Hur fullständig denna lagstiftning är beror på vilket yrke det rör sig om och denna lagstiftning har nyligen blivit mer allmänt inriktad.
A. Det sektorsspecifika systemet (per yrkesgrupp)
1. Ömsesidigt erkännande efter samordning
Samordningen har gått snabbare inom hälso- och sjukvårdssektorn av den uppenbara anledningen att kraven på yrkeskvalifikationer och framför allt utbildningarna inte varierar särskilt mycket från ett land till ett annat (till skillnad från andra yrken). Därför har det inte varit svårt att uppnå harmonisering inom ett stort antal yrken (t.ex. läkare, sjuksköterskor, veterinärer, barnmorskor och självständiga handelsagenter). Direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer (direktiv 2005/36/EG) förtydligade, förenklade och moderniserade befintliga direktiv och lät de reglerade yrkena läkare, tandläkare, sjuksköterskor, veterinärer, barnmorskor, apotekare och arkitekter omfattas av en och samma rättsakt. I direktivet fastställs hur värdmedlemsstaten ska erkänna yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat (”hemlandet”). Erkännandet av yrkeskvalifikationer omfattar både ett allmänt system för erkännande och ett specifikt system för vart och ett av de yrken som nämns ovan. Det är inriktat på många olika aspekter, bland annat kvalifikationsnivå, utbildning och yrkeserfarenhet (både av allmän och av specialistinriktad karaktär). Direktivet avser även yrkeskvalifikationer inom transportsektorn samt för försäkringsförmedlare och auktoriserade revisorer. Dessa yrken reglerades tidigare i särskilda direktiv. Den 22 juni 2011 antog kommissionen en grönbok om modernisering av direktivet om yrkeskvalifikationer, som innehöll förslag till en reform av systemen för erkännande av yrkeskvalifikationer, med fokus på att främja rörligheten för arbetstagarna och att anpassa utbildningarna till de nuvarande behoven på arbetsmarknaden. Den 19 december 2011 offentliggjorde kommissionen ett förslag till översyn av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer på grundval av resultaten från de olika samrådsprocesserna och som svar på parlamentets resolution av den 15 november 2011. De viktigaste centrala förslagen omfattade införandet av ett europeiskt yrkeskort, harmonisering av minimikraven för utbildning, automatiskt erkännande för sju yrken, nämligen arkitekter, tandläkare, läkare, sjuksköterskor, barnmorskor, apotekare och veterinärer, samt införandet av informationssystemet för den inre marknaden som möjliggör ett fördjupat samarbete när det gäller erkännande av examensbevis. Det främsta syftet med översynen var att underlätta och öka rörligheten för yrkesutövare i hela EU och att bidra till att avhjälpa bristen på personal i vissa medlemsstater. Det ändrade direktivet (direktiv 2013/55/EU) antogs den 20 november 2013.
I början av covid-19-utbrottet gav kommissionen vägledning i ett meddelande om att underlätta ett ömsesidigt erkännande av hälso- och sjukvårdspersonalens kvalifikationer och framhöll vikten av fri rörlighet för denna personal i så stor utsträckning som möjligt för att garantera patientsäkerheten.
2. Ömsesidigt erkännande utan samordning
För andra yrken har skillnader mellan nationella regler förhindrat harmonisering. Detta har gjort det svårare att uppnå ömsesidigt erkännande. De olika rättssystemen har gjort det omöjligt att införa ett fullständigt ömsesidigt erkännande av examensbevis och kvalifikationer som skulle göra att ursprungslandets examensbevis ger omedelbar fri etableringsrätt. Rådets direktiv 77/249/EEG av den 22 mars 1977 gjorde det möjligt för advokater att fritt tillhandahålla tillfälliga tjänster. För fri etableringsrätt krävdes det dock ett examensbevis från värdmedlemsstaten. Direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 innebar ett viktigt steg framåt genom att det gör det möjligt för advokater med ett examensbevis från en EU-medlemsstat att etablera sig i en annan medlemsstat för att utöva sitt yrke. Medlemsstaten i fråga kan dock kräva att advokaterna ska bistås av en lokal advokat när de företräder och försvarar sina klienter i domstol. Efter tre års yrkesutövning enligt detta system kan advokater få rätt att helt fritt utöva sitt yrke i värdmedlemsstaten efter att ha avlagt ett lämplighetsprov som värdlandet anordnar, men utan att behöva ta någon ny examen. Genom andra direktiv har principen tillämpats på andra yrkesgrupper, t.ex. personer som yrkesmässigt bedriver godstransporter på väg, försäkringsagenter och försäkringsmäklare samt frisörer och arkitekter.
B. Den allmänna inriktningen
Utarbetandet av lagstiftning för ömsesidigt erkännande inom olika sektorer (ibland med en mer långtgående samordning av de nationella bestämmelserna) har historiskt varit en lång och mödosam process. Därför aktualiserades frågan om ett allmänt system för ömsesidigt erkännande av examensbevis, som ska gälla för alla reglerade yrken som inte har varit föremål för någon särskild EU-lagstiftning. Den nya allmänna inriktningen medförde ett nytt synsätt. Tidigare förutsatte ett erkännande att det fanns EU-bestämmelser om samordningen av det särskilda reglerade yrket eller den särskilda verksamheten. Enligt det nya systemet blev det ömsesidiga erkännandet nästintill automatiskt, enligt de fastställda bestämmelserna, för alla de reglerade yrkena utan krav på någon sektorsspecifik sekundärlagstiftning. Från den tidpunkten fortsatte både ”samordning” och ”ömsesidigt erkännande” att vara parallella metoder och ibland har båda utnyttjats i ett kompletterande system bestående av en förordning och ett direktiv (rådets resolutioner av den 3 december 1992 och den 15 juli 1996 om klarhet och tydlighet när det gäller kvalifikationer respektive yrkesutbildningsbevis). Värdmedlemsstaten kan inte vägra tillträde till yrket i fråga om den sökande har de kvalifikationer som krävs i ursprungslandet. Om utbildningen är kortare i ursprungslandet än i värdlandet kan värdmedlemsstaten dock kräva en viss yrkeserfarenhet och, om utbildningen är mycket annorlunda, en anpassningsperiod eller ett kunskapstest, enligt den sökandes val, utom i de fall då verksamheten kräver kunskaper i nationell rätt.
I maj 2018 lade kommissionen dock fram ett förslag till rådets rekommendation om att främja automatiskt ömsesidigt erkännande av studieperioder inom högre utbildning och gymnasial utbildning i utlandet. Denna rekommendation antogs av rådet den 26 november 2018 och utgör en viktig milstolpe i kommissionens ambition att senast 2025 inrätta det europeiska området för utbildning, vilket innebär automatiskt ömsesidigt erkännande utan separata erkännandeförfaranden i hela EU.
Trots detta åtagande för det europeiska området för utbildning senast 2025 har vissa medlemsstater, i ett försök att snabbare genomföra automatiskt ömsesidigt erkännande, hittat interregionala lösningar utanför EU:s ram. Beneluxländerna (Belgien, Nederländerna och Luxemburg) och Baltikum (Estland, Lettland och Litauen) undertecknade den 27 september 2021 en överenskommelse om automatiskt erkännande av examensbevis.
Som svar på Rysslands krig mot Ukraina utfärdade kommissionen i april 2022 en rekommendation om erkännande av kvalifikationer för personer som flyr från Ukraina.
Europaparlamentets roll
Den 15 november 2011 antog Europaparlamentet en resolution om tillämpningen av direktivet om yrkeskvalifikationer, i vilken parlamentet efterlyste en modernisering och förbättring av direktivet och förordade användning av den mest effektiva och ändamålsenliga tekniken. Europaparlamentet föreslog att det införs ett europeiskt yrkeskort, en officiell handling som erkänns av alla behöriga myndigheter, som ett sätt att underlätta erkännandeprocessen.
Som svar på Europaparlamentets resolution lade kommissionen den 19 december 2011 fram ett förslag till ändring av direktivet om erkännande av yrkeskvalifikationer. Efter framgångsrika trepartsförhandlingar fick Europaparlamentet igenom de ändringar som det föreslagit, bland annat införandet av ett frivilligt yrkeskort, inrättandet av en varningsmekanism, förtydligande av reglerna för ett partiellt tillträde till reglerade yrken, regler om språkkunskaper och inrättandet av en mekanism för ömsesidig utvärdering av reglerade yrken för att öka transparensen. Detta ledde till antagandet den 20 november 2013 av direktiv 2013/55/EU om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer. I februari 2024 antog medlagstiftarna åtgärder för att korrigera detta direktiv så att rumänska sjuksköterskor kan få sina kvalifikationer erkända i hela EU utan att behöva styrka yrkeserfarenhet på området.
I januari 2018 antog Europaparlamentet en resolution om genomförandet av direktiv 2005/36/EG med avseende på reglering och behovet av reformer inom yrkesmässiga tjänster. Därefter antog Europaparlamentet och rådet direktivet om proportionalitetsprövning (direktiv (EU) 2018/958), genom vilket det införs ett harmoniserat proportionalitetstest som ska användas av alla medlemsstater innan de antar nationell reglering av yrken. Europaparlamentet upprepade sin uppmaning att främja automatiskt ömsesidigt erkännande av examensbevis i sin resolution av den 25 oktober 2018.
I november 2020 offentliggjorde utredningsavdelningen för ekonomisk politik, vetenskapspolitik och frågor om livskvalitet en studie[1] på begäran av utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd, där man analyserade nationella hinder för den fria rörligheten på den inre marknaden, inklusive fri rörlighet för tjänster och tillträde till reglerade yrken. Studien visade att skillnader i kvalifikationer, t.ex. olika utbildningsnivåer eller utbildningslängd, i reglerna för erkännande av yrkeskvalifikationer och i administrativa förfaranden för tillträde till yrkesorganisationer utgör ett hinder för den fria rörligheten för yrkesmässiga tjänster på den inre marknaden.
Mer information om detta ämne finns på webbplatsen för utskottet för den inre marknaden och konsumentskydd.
Barbara Martinello