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Las relaciones internacionales en materia de pesca

La Unión Europea desempeña un papel clave en la cooperación internacional en materia de pesca. La dimensión exterior de su política pesquera común (PPC) define un marco para las actividades de los buques de la Unión que faenan fuera de las aguas de la Unión. Este marco es la base de la participación de la Unión en los acuerdos multilaterales de pesca en alta mar en el contexto de las organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP) y en los acuerdos bilaterales de pesca con terceros países para pescar en sus aguas.

Base jurídica

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (artículos 3-4, 38-44, 218)

Reglamento (UE) n., de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común (Reglamento de base)

Objetivos

La dimensión exterior de la PPC establece un marco jurídico para la actividad de los buques pesqueros europeos fuera de las aguas de la Unión y se estructura en torno a una serie de objetivos definidos específicamente por el Reglamento de base de la PPC (artículo 28). De acuerdo con estos objetivos, la Unión:

  • apoyará y contribuirá activamente al desarrollo del conocimiento y el asesoramiento científicos;
  • mejorará la cohesión política de las iniciativas de la Unión, en particular por lo que respecta a las actividades medioambientales, comerciales y de desarrollo, y fortalecerá la coherencia de las acciones que se emprendan en el contexto de la cooperación para el desarrollo y la cooperación científica, técnica y económica;
  • contribuirá a unas actividades pesqueras sostenibles que sean económicamente viables e impulsen el empleo en la Unión;
  • velará por que las actividades pesqueras de la Unión en aguas de terceros países se basen en los mismos principios y normas que las aplicables en virtud del Derecho de la Unión en el ámbito de la PPC, a la vez que promueve unas condiciones equitativas para los operadores de la Unión frente a los operadores de terceros países;
  • promoverá y respaldará, en todos los ámbitos internacionales, cuantas acciones sean necesarias para erradicar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (pesca INDNR);
  • fomentará el establecimiento de comités de cumplimiento de las OROP, así como su fortalecimiento, revisiones periódicas e independientes de los resultados y medidas correctoras apropiadas, incluidas sanciones disuasorias y efectivas, que deberán aplicarse de forma transparente y no discriminatoria.

Contexto

Los acuerdos de pesca, tanto de naturaleza bilateral como multilateral, resultaron necesarios después del establecimiento de zonas económicas exclusivas (ZEE) a mediados de la década de los setenta. Las Naciones Unidas adoptaron la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) en 1982, que entró en vigor en 1994. Se la puede considerar la «Constitución» de los océanos, y reconoce los derechos de los Estados costeros de controlar las capturas pesqueras en aguas adyacentes. Si bien las ZEE ocupan tan solo el 35 % de la superficie total de los mares, en ellas se encuentra el 90 % de los recursos pesqueros mundiales. La CNUDM regula no solamente las ZEE, sino también la alta mar. y alienta a los Estados a cooperar entre sí con el fin de conservar y gestionar los recursos marinos vivos en alta mar, a través de la creación de OROP. Como consecuencia, los países con flotas de pesca de gran altura se vieron obligados a concluir acuerdos internacionales o de otro tipo para acceder a los recursos pesqueros de las ZEE de otros países o de zonas de alta mar reguladas por una OROP. Sin embargo, no fue hasta 2013 cuando la PPC incorporó la dimensión exterior de la pesca como uno de los pilares de la política pesquera de la Unión mediante la adopción del Reglamento base de la PCC. La reforma de la PPC de 2013 fue un avance que dio prioridad a los principios de pesca sostenible y responsable respecto a los objetivos anteriores de mantener la presencia de las flotas de la Unión en aguas exteriores y garantizar el abastecimiento del mercado.

La pesca fuera de las aguas de la Unión representa un segmento significativo del sector pesquero de la Unión y proporciona más del 20 % de las capturas totales de la Unión. Además, como mayor mercado mundial de productos del mar, la Unión contribuye de manera importante en la promoción de una mejor gobernanza de la pesca y en el desarrollo de políticas de gestión de la pesca en cooperación con sus socios de todo el mundo.

Resultados

A. Acuerdos bilaterales de pesca

1. Acuerdos de colaboración de pesca sostenible

Los acuerdos de colaboración de pesca sostenible son acuerdos internacionales celebrados por la Unión con una serie de países terceros para obtener acceso a los recursos pesqueros de la ZEE del país de que se trate. Los acuerdos deben ser de mutuo beneficio para la Unión y para el tercer país. Por lo tanto, a cambio de derechos de pesca, la Unión aporta contribuciones financieras a sus socios en los acuerdos de colaboración de pesca sostenible, como pagos por derechos de acceso y apoyo sectorial. El objetivo de la compensación financiera en virtud de estos acuerdos es contribuir al desarrollo de un marco de gobernanza de alta calidad en esos países terceros. El objetivo es garantizar, en particular, la recopilación eficaz de datos, así como el control de la pesca. El apoyo sectorial de la Unión también tiene por objeto desarrollar las instituciones científicas y de investigación de los países socios, contribuyendo a las iniciativas de creación de capacidades para el seguimiento, el control y la vigilancia, así como al desarrollo de políticas pesqueras más sostenibles.

Los acuerdos de colaboración de pesca sostenible establecen el marco jurídico para el acceso de los buques de la Unión a los recursos pesqueros, mientras que el protocolo de aplicación correspondiente presenta las posibilidades de pesca disponibles y determina la contribución financiera de la Unión. Actualmente se incluye en todos los protocolos una cláusula relativa al respeto de los principios democráticos y los derechos humanos. Hay dos tipos de acuerdos de colaboración de pesca sostenible: «acuerdos atuneros», que permiten la pesca de poblaciones de peces altamente migratorias, como el atún y las especies asociadas, y «acuerdos mixtos», que conceden acceso a una amplia gama de poblaciones de peces. Actualmente hay catorce acuerdos de colaboración de pesca sostenible en vigor: once «acuerdos atuneros» con Cabo Verde, Costa de Marfil, Gabón, Gambia, las Islas Cook, Kiribati, Madagascar, Mauricio, Santo Tomé y Príncipe, Senegal y Seychelles, y tres «acuerdos mixtos» con Groenlandia, Guinea-Bissau y Mauritania. Hay otros seis acuerdos de colaboración de pesca sostenible, conocidos como «acuerdos latentes», que no tienen un protocolo en vigor: los «acuerdos atuneros» con Guinea Ecuatorial, las Islas Salomón, Kiribati, Liberia, Marruecos, Micronesia y Mozambique. Como consecuencia de ello, los buques de la Unión no están autorizados a pescar en las aguas de estos países.

El presupuesto dedicado a los acuerdos en materia de pesca pasó de 5 millones EUR en 1981 a cerca de 300 millones EUR en 1997 (cerca del 30 % de los recursos asignados al sector pesquero). En 2020, se asignaron 142,6 millones EUR a acuerdos de colaboración de pesca sostenible, que representan el 12 % del presupuesto de la PPC. El acuerdo más importante en términos de compensación financiera y de derechos de acceso es el que se va a firmar con Mauritania, con una contribución anual por parte de la Unión de 60,80 millones EUR al año.

2. Acuerdos septentrionales

Los acuerdos septentrionales abarcan las poblaciones de peces compartidas del mar del Norte y el Atlántico Nororiental e implican un intercambio de posibilidades de pesca entre la Unión y los países vecinos (Reino Unido, Noruega, las Islas Feroe e Islandia).

El Reino Unido y la Unión han concluido un Acuerdo de Comercio y Cooperación, aplicable con carácter provisional desde el 1 de enero de 2021. La cooperación en el marco del Acuerdo de Comercio y Cooperación también incluye la pesca (epígrafe quinto del Acuerdo: Pesca). Ambas Partes ejercen los derechos de los Estados ribereños con el fin de explorar, explotar, conservar y gestionar los recursos marinos vivos en sus aguas. En el marco del Acuerdo, y durante un período transitorio que finalizará el 30 de junio de 2026, cada una de las Partes ha acordado conceder pleno acceso a sus aguas a los buques de la otra Parte para pescar poblaciones específicas del Acuerdo y no sujetas a cuotas en sus respectivas ZEE (12-200 millas náuticas).

La Unión tiene tres acuerdos de pesca con Noruega: un acuerdo bilateral que abarca el mar del Norte y el Atlántico, un acuerdo trilateral en el que participan Dinamarca, Suecia y Noruega para el Skagerrak y el Kattegat, y un acuerdo de vecindad que permite a los buques suecos acceder a las aguas noruegas del mar del Norte. El Acuerdo con Islandia es un «acuerdo latente», ya que desde 2008 no se han celebrado acuerdos bilaterales de pesca.

Además, varias poblaciones específicas (caballa, arenque atlántico escandinavo y bacaladilla) se gestionan mediante acuerdos entre los Estados ribereños.

B. Organizaciones regionales de pesca

Las OROP son organizaciones internacionales compuestas por países que tienen intereses pesqueros en alta mar. La Unión es un agente activo de muchas OROP, donde defiende medidas de conservación y ordenación, y presta apoyo financiero a la investigación y otras medidas de apoyo. Su objetivo es reforzar la cooperación regional a fin de garantizar la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en alta mar y de las poblaciones de peces transzonales. Tienen además otro objetivo esencial, a saber, la prevención de la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) (3.3.3). Las OROP surgieron de varios modos: algunas se crearon bajo los auspicios de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y otras surgieron de forma independiente; algunas gestionan los recursos biológicos de una determinada zona, mientras que otras se dedican a una población o a un grupo de poblaciones. Las OROP son también muy activas en el establecimiento de medidas para el control y la vigilancia de las actividades pesqueras, tales como la adopción de sistemas de inspección conjuntos en el seno de la Comisión de Pesquerías del Atlántico Nororiental, la Organización de Pesquerías del Atlántico Noroccidental y la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos.

En la actualidad, la Unión participa activamente en cinco OROP atuneras y trece OROP no atuneras. También participa en dos organizaciones regionales que desempeñan un papel consultivo: la Comisión de Pesca para el Atlántico Centro-Occidental y el Comité de Pesca para el Atlántico Centro-Oriental.

C. Gobernanza internacional en materia de pesca

Los convenios internacionales ofrecen un marco jurídico a los mares y océanos, y promueven su uso pacífico, la utilización equitativa y eficaz de sus recursos, la conservación de sus recursos vivos y la protección y conservación del medio ambiente marino.

La Unión y sus Estados miembros son parte de la CNUDM y también han participado en la elaboración de otros instrumentos que tienen por objetivo seguir desarrollando la pesca sostenible. Un paso importante hacia una gobernanza internacional común en el ámbito de la pesca fue el Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces. Se creó como acuerdo de aplicación en 1995 con arreglo a la CNUDM y entró en vigor en 2001. El objetivo del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre poblaciones de peces es garantizar la conservación a largo plazo y el uso sostenible de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorias. El 4 de marzo de 2023 se celebró un nuevo acuerdo de aplicación con arreglo a la CNUDM, que aborda la biodiversidad fuera de la jurisdicción nacional. Adopta la forma del histórico Tratado de Alta Mar para proteger el océano, abordar la degradación medioambiental, luchar contra el cambio climático y prevenir la pérdida de biodiversidad. El nuevo Tratado permitirá establecer zonas marinas protegidas a gran escala en alta mar y obligará a evaluar el impacto de las actividades económicas en la biodiversidad de alta mar.

La Unión es también un socio colaborador de la FAO. Bajo los auspicios de la FAO, se aprobó el Acuerdo sobre el cumplimiento de las medidas de conservación y ordenación de 1993, así como el Código de Conducta para la Pesca Responsable de 1995. En los últimos años, la FAO ha establecido planes de acción internacionales con vistas a abordar importantes deficiencias de la conservación internacional de los océanos, en particular la lucha contra la pesca INDNR, el plan de acción para hacer frente a las capturas accidentales de aves marinas en la pesca con palangre, y la conservación y gestión de los tiburones.

Papel del Parlamento Europeo

La Unión tiene competencia exclusiva en materia de conservación de los recursos marinos —lo que conlleva también cumplir las obligaciones impuestas por organismos internacionales de los que la Unión es parte—, así como en materia de gestión de los acuerdos bilaterales de pesca.

Como Parte contratante de las OROP, la Unión debe incorporar a través del procedimiento legislativo ordinario, las medidas vinculantes en materia de conservación y gestión adoptadas por estas organizaciones para que sean aplicables a los buques pesqueros que enarbolen el pabellón de un Estado miembro.

Se requiere la aprobación del Parlamento para la adopción de acuerdos de pesca internacionales. Asimismo, se debe informar cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo de toda decisión relativa a la aplicación provisional o la suspensión de acuerdos. Además, el Parlamento se ha preocupado de forma reiterada de la coherencia que guardan estos acuerdos con las demás políticas exteriores de la Unión (medio ambiente y cooperación al desarrollo). Ha adoptado varias resoluciones en relación con la dimensión exterior de la PPC, en particular:

La investigación reciente para la Comisión de Pesca en relación con las relaciones pesqueras de la UE incluye un taller sobre el impacto del Acuerdo de Comercio y Cooperación en la pesca y la acuicultura en la Unión, compuesto por tres partes que tratan, respectivamente, de sus aspectos jurídicos, comerciales y de posibilidades de pesca.

Para más información sobre el trabajo del Parlamento en relación con este tema, véase el sitio web de la Comisión de Pesca.

 

Irina Popescu