El Reglamento horizontal de la PAC
El Reglamento horizontal sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común (PAC)[1] establece el marco legislativo para la adaptación de las normas de financiación, gestión y seguimiento de la PAC a su nuevo modelo de aplicación. Su objetivo es lograr una mayor subsidiariedad y simplificación, exigiendo una mayor responsabilidad a los Estados miembros, modificar el modelo basado cumplimiento para hacer hincapié en los resultados y reducir las cargas administrativas de los Estados miembros.
Base jurídica
La base jurídica para la política agrícola común (PAC) está establecida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 38 a 44) (3.2.1).
Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 1306/2013.
Además del Reglamento horizontal de la PAC, la PAC 2023-2027 está cubierta por otros dos Reglamentos: el Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.o 1305/2013 y (UE) n.o 1307/2013.(3.2.3) y el Reglamento (UE) 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, que modifica los Reglamentos (UE) n.o 1308/2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, (UE) n.o 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, (UE) n.o 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y (UE) n.o 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.
Introducción
El Reglamento (UE) 2021/2116 establece las normas para la financiación de los gastos de la PAC y para los sistemas de gestión y control pertinentes.
El nuevo Reglamento horizontal de la PAC mantiene en gran medida el marco actual y, en particular, los dos fondos existentes, el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), para la financiación de las distintas intervenciones (el FEAGA y el Feader tendrán el mismo ámbito de aplicación que en la anterior estructura de dos pilares de la PAC).
Sin embargo, introduce una serie de cambios para adaptar el funcionamiento de los fondos y el sistema de controles y sanciones a la nueva PAC. En comparación con su predecesor (el Reglamento (UE) n.o 1306/2013), que establecía las normas sobre la financiación de los gastos en el marco de la PAC, el nuevo Reglamento modifica los procesos de liquidación y el procedimiento de conformidad. El objetivo es adaptar los procedimientos financieros al nuevo modelo de aplicación, simplificar la gobernanza financiera de la PAC y reducir la carga administrativa tanto de los Estados miembros como de los beneficiarios.
Además, el nuevo marco legislativo de la PAC traslada varias disposiciones incluidas anteriormente en el Reglamento (UE) n.o 1306/2013 a los planes estratégicos y los Reglamentos de la OCM (por ejemplo, el ámbito de aplicación de la condicionalidad, el seguimiento y la evaluación de la PAC o los controles relacionados con la política de mercados).
Tras su adopción en diciembre de 2021, los nuevos Reglamentos de la PAC se aplican desde del 1 de enero de 2023 y todos los países de la Unión llevan aplicando los planes estratégicos de la PAC desde esa fecha.
Funciones de los organismos de gobernanza
Con el objetivo de cumplir el principio de gestión compartida (en el marco del FEAGA y el Feader) establecido en el artículo 63 del Reglamento Financiero (Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046), el Reglamento horizontal mantiene la estructura de gobernanza existente de la PAC y garantiza que los Estados miembros designen los organismos de gobernanza necesarios, a saber, la autoridad competente, el organismo pagador, el organismo coordinador y el organismo de certificación.
- Cada Estado miembro designará una autoridad competente a nivel ministerial responsable de la designación, revisión y retirada de la autorización de los organismos pagadores, de coordinación y de certificación.
- Los Estados miembros, teniendo en cuenta sus disposiciones constitucionales, limitarán el número de organismos pagadores autorizados a un solo organismo pagador a nivel nacional o, si procede, a uno por región.
- El Estado miembro que autorice a más de un organismo pagador debe designar un único organismo público de coordinación a fin de garantizar la coherencia en la gestión del FEAGA y del Feader, establecer el enlace entre la Comisión y los distintos organismos pagadores autorizados, y garantizar que se comunique sin tardanza la información solicitada por la Comisión sobre las actividades de dichos organismos pagadores.
- A los efectos del artículo 63, apartado 7, párrafo primero, del Reglamento Financiero, el organismo de certificación emitirá un dictamen, elaborado de conformidad con las normas de auditoría internacionalmente aceptadas, en el que determinará:
Liquidación de cuentas
La adaptación de los procedimientos de liquidación de cuentas implica el paso de un enfoque basado en el cumplimiento a uno centrado en el rendimiento:
- De acuerdo con la estructura y las características esenciales del nuevo modelo de aplicación de la PAC, la subvencionabilidad de los pagos efectuados por los Estados miembros para la financiación de la Unión ya no ha de depender de la legalidad y regularidad de los pagos a los beneficiarios individuales. En lugar de ello, en el caso de los tipos de intervenciones contemplados en el Reglamento (UE) 2021/2115, los pagos de los Estados miembros deben ser subvencionables si van acompañados del nivel de realización correspondiente y cumplen los requisitos básicos de la Unión. Por este motivo, la decisión de la Comisión sobre la liquidación de cuentas (liquidación financiera anual) se completará con una liquidación anual del rendimiento.
- Los Estados miembros deben presentar a la Comisión las cuentas anuales, un informe anual del rendimiento acerca de la ejecución del plan estratégico de la PAC, el resumen anual de los informes finales de auditoría y la declaración sobre la gestión a más tardar el 15 de febrero de cada año. En caso de que dichos documentos no se envíen, la Comisión no puede liquidar las cuentas del organismo pagador de que se trate y no puede controlar la subvencionabilidad del gasto con respecto a las realizaciones notificadas. En consecuencia, la Comisión podrá suspender los pagos mensuales e interrumpir el reembolso trimestral hasta que se hayan recibido los documentos pendientes.
- Se introduce un nuevo tipo de suspensión de los pagos en relación con situaciones en que las realizaciones sean anormalmente bajas. Cuando las realizaciones notificadas se sitúen en un nivel anormalmente bajo en comparación con los gastos declarados y los Estados miembros no puedan hacer valer razones debidamente justificadas para explicar esta situación, la Comisión debe poder no solo reducir los gastos correspondientes al año N-1, sino también suspender los futuros gastos relacionados con la intervención cuyas realizaciones hayan sido anormalmente bajas. Tales suspensiones han de ser confirmadas en la decisión de liquidación anual del rendimiento.
- Por lo que respecta al seguimiento plurianual del rendimiento, la Comisión también debe poder suspender los pagos, lo que significa que, en caso de demora o avances insuficientes para alcanzar las metas establecidas en el plan estratégico de la PAC de un Estado miembro que este no pueda explicar con razones debidamente justificadas, la Comisión debe poder solicitar al Estado miembro afectado que adopte las medidas correctoras necesarias. Lo hará con arreglo a un plan de acción que se elaborará en consulta con la Comisión y contendrá indicadores claros para medir los progresos realizados junto con los plazos en que deben alcanzarse esos progresos. Cuando el Estado miembro no presente o no aplique el plan de acción, cuando este sea manifiestamente insuficiente para corregir la situación o cuando no se haya modificado de conformidad con la solicitud por escrito de la Comisión, la Comisión debe poder suspender los pagos mensuales o intermedios. La Comisión debe reembolsar los importes que hayan sido suspendidos cuando se hayan conseguido progresos satisfactorios hacia las metas, según se desprenda de la revisión del rendimiento o de la notificación voluntaria que el Estado miembro realice durante el ejercicio presupuestario relativa al avance del plan de acción y de la acción correctora adoptada para solucionar la insuficiencia.
Se refuerza el concepto del criterio de auditoría única:a fin de aplicar los requisitos del Reglamento Financiero en lo que se refiere a la confianza en las auditorías y para reducir el riesgo de solapamiento entre auditorías efectuadas por distintas instituciones, y para minimizar el coste de los controles y la carga administrativa sobre los beneficiarios y los Estados miembros, el Reglamento establece normas relativas al enfoque de auditoría única. Asimismo, prevé la posibilidad de que la Comisión se fíe del trabajo de organismos de certificación fiables, teniendo debida cuenta de los principios de auditoría única y proporcionalidad en relación con el nivel de riesgo al presupuesto de la Unión. Si bien este enfoque de auditoría única debe reducir las auditorías de la Comisión, en particular el número de controles in situ, la Comisión podrá efectuar controles cuando haya comunicado al Estado miembro de que se trate que no puede basarse en el trabajo del organismo de certificación.
Sistemas de control y sanciones
Debe lograrse una mayor simplificación aplicando la subsidiariedad y dando una mayor flexibilidad a los Estados miembros a la hora de diseñar los sistemas de inspección y sanción, así como de decidir las sanciones por incumplimiento.
El sistema integrado de gestión y control, que debe crear y administrar cada Estado miembro, conserva sus características principales, pero debe mejorarse para hacer un mayor uso de la tecnología moderna, incluidas imágenes por satélite, datos geoespaciales y de monitorización de superficies, y datos de aplicación basados en animales, a fin de reducir los costes administrativos y de cumplimiento tanto para los beneficiarios como para los Estados miembros.
El Reglamento horizontal incluye nuevas disposiciones sobre los sistemas de control y las sanciones administrativas en relación con la condicionalidad social tras la introducción de este nuevo mecanismo en el Reglamento sobre los Planes Estratégicos de la PAC.
Disciplina financiera y reserva agrícola
Se mantienen el mecanismo de la disciplina financiera y el procedimiento de disciplina presupuestaria, que anteriormente formaban parte del Reglamento sobre pagos directos (Reglamento (UE) n.o 1307/2013).
La reserva de crisis (ahora denominada reserva agrícola) se trasladó del anterior Reglamento de la OCM. Para hacer frente a futuras crisis, la nueva reserva financiera asciende a un mínimo de 450 millones EUR al año.
Papel del Parlamento Europeo
El 1 de junio de 2018, la Comisión Europea publicó tres propuestas legislativas sobre la reforma de la PAC. En el Parlamento, la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI) se encargó de este expediente y, tras las elecciones europeas de 2019, Ulrike Müller (ALDE, Alemania) fue nombrada ponente de opinión de la Comisión AGRI. El 23 de octubre de 2020, el Parlamento aprobó su posición en primera lectura sobre las propuestas legislativas de la Comisión.
El texto adoptado constituyó la base para las negociaciones posteriores con el Consejo, que, para los tres expedientes de la PAC, comenzaron el 10 de noviembre de 2020 y continuaron en una serie de diálogos tripartitos. A finales de junio de 2021, los negociadores alcanzaron un acuerdo sobre las tres propuestas del paquete de reformas de la PAC. Los ministros de Agricultura de la Unión refrendaron el acuerdo el 28 de junio de 2021 y los miembros de la Comisión AGRI siguieron su ejemplo el 9 de septiembre de 2021. El Parlamento sometió a votación las tres propuestas del paquete de reformas de la PAC durante el período parcial de sesiones de noviembre II y el acto definitivo, el actual Reglamento (UE) 2021/2116, de 2 de diciembre de 2021, se publicó en el Diario Oficial L 435 de 6 de diciembre de 2021.
En su Resolución, de 2018, sobre el futuro de los alimentos y de la agricultura, el Parlamento destacó la importancia de establecer unos criterios básicos uniformes en el nuevo enfoque de evaluación basado en el rendimiento y del control financiero y de rendimiento y las auditorías de la Comisión, con el fin de garantizar que las funciones se realicen conforme al mismo nivel elevado y según los mismos criterios en todos los Estados miembros.
Como se señala en un estudio encargado por el Parlamento sobre el proceso de reforma de la PAC después de 2020, desde una perspectiva interinstitucional, el Parlamento logró varios de sus objetivos durante las negociaciones, en particular en lo que respecta a la reserva agrícola (incluido un mecanismo de reconducción), el aumento de las sanciones a los beneficiarios que incumplen reiteradamente los requisitos de la Unión, la disciplina financiera (como propone el Parlamento, todavía se aplica el umbral de 2 000 EUR para los pagos por debajo del cual no funcionaría la disciplina financiera) o la protección de los intereses financieros de la Unión (por ejemplo, mediante la adopción de la enmienda presentada por el Parlamento para garantizar que el sistema de gestión y control de los Estados miembros que se establezca también cumpla los criterios de admisibilidad).
François Nègre