Savienības pilsoņi un viņu tiesības

Pilsoņu kā fizisku personu tiesības un Eiropas pilsonības institūts ir nostiprināts Eiropas Savienības Pamattiesību hartā (ESPH), Līgumā par Eiropas Savienības darbību (LESD) un Līguma par Eiropas Savienību (LES) 9. pantā. Tie ir būtiski Eiropas identitātes tapšanas faktori. Gadījumā, ja tiek nopietni pārkāptas Savienības pamatvērtības, dalībvalsti var sodīt.

Juridiskais pamats

LES 2., 3., 7. pants un 9.–12. pants, LESD 18.–25. pants un ESPH 39.–46. pants (4.1.2.).

Mērķi

ES tiesībās ir noteikta virkne konkrētu fizisko personu reglamentējošu tiesību, kuras var nepastarpināti likt ievērot tiesās un kuras ir spēkā gan horizontāli (starp fiziskām personām), gan vertikāli (starp attiecīgo fizisko personu un valsti). Ideja par tāda Eiropas pilsonības institūta izveidi, kurā būtu precīzi definētas tiesības un pienākumi, radās 20. gs. 60. gados, un uz to iedvesmoja Līgumos paredzētā personu pārvietošanās brīvība. Pabeidzot 20. gs. 70. gadu vidū sāktos sagatavošanas darbus, Līgumā par Eiropas Savienību, ko pieņēma 1992. gadā Māstrihtā, Savienībai tika izvirzīts mērķis “stiprināt dalībvalstu pilsoņu tiesību un interešu aizsardzību, ieviešot Savienības pilsonību”. Attiecībā uz šo pilsonības institūtu tika izstrādāta jauna EK līguma daļa (bijušie panti – 17.–22. pants), kuru saglabāja, EK līgumu pārveidojot par LESD.

Līdzīgi kā pilsonība ir piesaistīta valstij, arī ES pilsonība nozīmē pilsoņa un Eiropas Savienības saikni, kuru raksturo pilsoņu tiesības, pienākumi un līdzdalība politiskajā dzīvē. Šī saikne ir paredzēta, lai novērstu plaisu starp to, ka ES pilsoņus arvien vairāk ietekmē ES rīcība, un to, ka (pamat-)tiesību izmantošana, pienākumu izpilde un līdzdalība demokrātijas procesos notiek gandrīz tikai dalībvalstu līmenī. LESD 15. panta 3. punktā ikvienai kādas dalībvalsts fiziskai vai juridiskai personai ir paredzētas tiesības piekļūt Savienības iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru dokumentiem. LESD 16. pantā ir nostiprinātas personas datu aizsardzības tiesības (4.2.8.). LES 2. pantā ir teikts, ka “Savienība ir dibināta, pamatojoties uz vērtībām, kas respektē cilvēka cieņu, brīvību, demokrātiju, vienlīdzību, tiesiskumu un cilvēktiesības, tostarp minoritāšu tiesības”.

LES 7. pantā no iepriekšējā – Nicas – līguma (1.1.4.) ir pārņemta norma, ar kuru ievieš preventīvu mehānismu gadījumiem, kad pastāv “droša varbūtība, ka kāda dalībvalsts varētu nopietni pārkāpt” LES 2. pantā minētās vērtības, kā arī soda mehānismu, ja konstatē, ka kāda dalībvalsts “vairākkārt nopietni pārkāpusi” tās pašas vērtības. Pirmajā gadījumā Komisija prasītu, lai Eiropadome vienprātīgi konstatē, ka šāds risks ir pastāvējis (7. panta 2. punkts). Šāds solis liktu sākt procedūru, kuras rezultātā dalībvalsts varētu zaudēt savas balsstiesības Padomē. Šo mehānismu pirmo reizi izmantoja 2017. gadā pret Poliju saistībā ar tās Augstākās tiesas reformu.

Turklāt ir jānodrošina dalībvalstu pilsoņu / Eiropas Savienības pilsoņu tiesību un interešu stingrāka aizsardzība Savienības attiecībās ar citām pasaules daļām (LES 3. panta 5. punkts).

Sasniegumi

Ilgu laiku pilsoņu tiesību juridisko pamatu ES līmenī galvenokārt veidoja Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūra. Kopš spēkā stājās Lisabonas līgums un paplašināja ESPH, juridisko pamatu, ieviešot īstenu Eiropas pilsonību.

A. ES pilsonības definīcija

Saskaņā ar LES 9. pantu un LESD 20. pantu Savienības pilsonis ir ikviena persona, kurai ir kādas dalībvalsts pilsonība. Valsts pilsonību definē saskaņā ar attiecīgās valsts tiesībām. Savienības pilsonība valsts pilsonību papildina, nevis aizstāj. ES pilsonība sevī ietver virkni tiesību un pienākumu, kas tiek pievienoti no dalībvalstu pilsonības izrietošajām tiesībām un pienākumiem. Lietā C-135/08 Janko Rottmann / Freistaat Bayern EST ģenerāladvokāts Poiares Maduro izskaidroja atšķirību (atzinuma 23. punkts):

“Runa ir par diviem jēdzieniem, kas vienlaikus ir gan cieši saistīti, gan autonomi. Savienības pilsonības priekšnosacījums ir kādas dalībvalsts pilsonība, taču tā ir arī autonoms tiesisks un politisks jēdziens attiecībā pret pilsonības jēdzienu. Kādas dalībvalsts pilsonība ne vien ļauj izmantot tiesības, kas piešķirtas ar Kopienu tiesībām, bet tā arī mūs visus padara par Eiropas Savienības pilsoņiem. Eiropas pilsonība ir kaut kas vairāk nekā noteikts tiesību kopums, kuras kā tādas varētu tikt piešķirtas pat tiem, kuriem to nav. Tās priekšnosacījums ir, ka pastāv politiska saikne starp Eiropas pilsoņiem, pat ja nav runas par tādu saikni kā piederība noteiktai tautai. (..) Tās pamatā ir šo tautu savstarpējā apņemšanās savas attiecīgās politiskās kopienas atvērt pārējiem Eiropas pilsoņiem un veidot jaunu pilsoniskās un politiskās solidaritātes formu Eiropas mērogā.

Tai nav nepieciešama noteiktas tautas pastāvēšana, bet tā balstās uz to, ka pastāv Eiropas politiskā telpa, saistībā ar kuru rodas tiesības un pienākumi. Tā kā tā nenozīmē, ka pastāv Eiropas tauta, Eiropas pilsonība konceptuāli izriet no tās nošķiršanas no valsts pilsonības. Kā norādījis kāds autors, Eiropas pilsonības radikāli novatoriskā rakstura pamatā ir tas, ka “Savienība pieder to veidojošiem pilsoņiem, kam pēc definīcijas nav viena un tā pati pilsonība”. Tieši otrādi, padarot kādas dalībvalsts pilsonību par priekšnosacījumu tam, lai kļūtu par Eiropas pilsoni, dalībvalstis vēlējās norādīt, ka šī jaunā pilsonības forma nekādā veidā neliek apšaubīt mūsu primāro uzticību mūsu valstu politiskajām kopienām. Tādējādi šī saikne ar dažādo dalībvalstu pilsonību nozīmē, ka tiek atzīts tas, ka var pastāvēt (un ka tiešām pastāv) pilsonība, kuru nenosaka valstspiederība.

Tas ir Savienības pilsonības brīnums: tā nostiprina saiknes, kas mūs saista ar mūsu valstīm (jo mēs esam Eiropas pilsoņi tieši tādēļ, ka mēs esam mūsu valstu pilsoņi), un vienlaikus mūs emancipē (jo tagad mēs esam pilsoņi arī ārpus mūsu valstīm). Eiropas pilsonības iegūšana notiek ar kādas dalībvalsts pilsonības, kuru regulē valsts tiesību akti, starpniecību, taču kā ikviena cita pilsonības forma tā kalpo par pamatu jaunai politiskai telpai, saistībā ar kuru rodas tiesības un pienākumi, kas noteikti Kopienu tiesībās un nav atkarīgi no valsts. (..) Tādēļ, lai arī dalībvalsts pilsonība patiešām ir priekšnosacījums Savienības pilsonības iegūšanai, taisnība ir arī tas, ka dalībvalsts pilsonība nevar nepamatoti ierobežot ar Savienības pilsonību saistīto tiesību un pienākumu kopumu.”

Pēc Apvienotās Karalistes izstāšanās no ES tika panākta vienošanās par lēmumu, kas skar tiesības, kuras ir ieguvuši Apvienotās Karalistes pavalstnieki, kas dzīvo dalībvalstīs, un ES pilsoņi, kas dzīvo Apvienotajā Karalistē. Gadu gaitā katra dalībvalsts saviem pilsoņiem ir piešķīrusi tiesisko mantojumu, un arī ES tiesībās ir radīta virkne individuālo tiesību, kuru ievērošanu var nepastarpināti prasīt tiesās, kā tas ir noteikts EST judikatūrā (Van Gend & Loos). Jādomā, ka šā tiesiskā mantojuma apjoms ir noteikts dalībvalstu tiesībās, kurās tas iegūst likumīgu spēku.

B. Pilsonības institūta būtība (LESD 20. pants)

No visu ES pilsoņu viedokļa pilsonība nozīmē:

• tiesības brīvi pārvietoties un dzīvot dalībvalstīs (LESD 21. pants) (4.1.3.). Tas nozīmē, ka vīza, darba vai uzturēšanās atļauja vajadzīga nav. Arī ģimenes locekļiem ir tiesības pievienoties neatkarīgi no viņu valstspiederības. Lai uzturētos citā ES dalībvalstī ilgāk par trim mēnešiem, ES darba ņēmējiem un pašnodarbinātiem ES pilsoņiem nekādi citi nosacījumi izvirzīti netiek. Citām ES pilsoņu kategorijām, piemēram, studentiem vai ekonomiski neaktīviem pilsoņiem, ir jāizpilda konkrēti nosacījumi (piemēram, viņu veselībai ir jābūt apdrošinātai). Var pieprasīt pildīt arī administratīvas formalitātes, piemēram, reģistrāciju iestādēs;
• tiesības balsot un kandidēt Eiropas Parlamenta vēlēšanās un minēto pilsoņu dzīvesvietas dalībvalsts pašvaldību vēlēšanās (LESD 22. panta 1. punkts) ar tādiem pašiem nosacījumiem kā attiecīgās valsts pilsoņiem (noteikumus par dalību pašvaldību vēlēšanās sk. Direktīvā 94/80/EK (1994. gada 19. decembris) un noteikumus par Eiropas Parlamenta vēlēšanām – Direktīvā 93/109/EK (1993. gada 6. decembris) (1.3.4.);
• tiesības uz citas dalībvalsts diplomātisko vai konsulāro iestāžu aizsardzību trešās valsts (kas nav ES dalībvalsts) teritorijā ar tādiem pašiem nosacījumiem kā šīs citas valsts pilsoņiem, ja trešajā valstī nav tās dalībvalsts diplomātiskās pārstāvniecības, kuras pilsonis ir attiecīgā persona (LESD 20. panta 2. punkta c) apakšpunkts un Padomes Direktīva (ES) 2015/637 par koordinācijas un sadarbības pasākumiem, ar kuriem atvieglo Savienības nepārstāvēto pilsoņu konsulāro aizsardzību trešās valstīs);
• tiesības iesniegt lūgumrakstu Eiropas Parlamentā (LESD 24. panta otrā daļa) un tiesības vērsties pie Ombuda (LESD 24. panta trešā daļa), ko Eiropas Parlaments ir iecēlis attiecībā uz sūdzībām par ES iestāžu vai struktūru darbā pieļautām administratīvām kļūmēm. Šīs procedūras reglamentē attiecīgi LESD 227. un 228. panta normas (1.3.16. un 4.1.4.);
• tiesības rakstiski kādā no dalībvalstu valodām vērsties pie jebkuras ES iestādes vai struktūras un saņemt atbildi tajā pašā valodā (LESD 24. panta ceturtā daļa);
• tiesības piekļūt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem, ievērojot zināmus nosacījumus (LESD 15. panta 3. punkts).

C. Tvērums

Līdz šim Savienības pilsonības institūta pamatregulējums (izņemot vēlēšanu tiesības) tika veidots, lielā mērā vienkārši sistematizējot spēkā esošās tiesības (piemēram, attiecībā uz pārvietošanās brīvību, uzturēšanās tiesībām un tiesībām iesniegt lūgumrakstu), – tagad, īstenojot politisku ieceri, šīs tiesības ir nostiprinātas primārajos tiesību aktos.

Pretēji Eiropas valstīs izplatītajai konstitucionālo tiesību doktrīnai, kuras sākumi ir meklējami 1789. gada Francijas Cilvēka un pilsoņa tiesību deklarācijā, Savienības pilsonība ar konkrētām pamattiesību aizsardzības garantijām saistīta nav. LES 6. pantā gan ir noteikts, ka Savienība atzīst ESPH paredzētās tiesības un ka tā pievienosies Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijai, bet netiek pieminēts Savienības pilsonības juridiskais statuss.

Līdz šim, neskatoties uz attiecīgo formulējumu LESD 20. panta 2. punktā, Savienības pilsoņiem no Savienības pilsonības pienākumi neizrietēja. Šis apstāklis ir uzskatāms par ievērojamu ES un dalībvalsts pilsonības atšķirību.

Tomēr nesenā spriedumā EST (lieta C-689/21) lēma, ka pilsonības iegūšanas un zaudēšanas nosacījumu pieņēmēja ir katra atsevišķā dalībvalsts. Eiropas Savienības tiesības neizslēdz, piemēram, Dānijas pilsonības un līdz ar to Savienības pilsonības pastāvīgu zaudēšanu konkrētā gadījumā. Tādējādi Dānijai tika atļauts Dānijas pilsonības saglabāšanu padarīt atkarīgu no tā, vai pastāv patiesa saikne ar šo valsti. Tomēr, ja attiecīgajai personai nav citas ES dalībvalsts pilsonības, pienācīgi ir jāievēro samērīguma princips.

Turklāt pēc Brexit Tiesa 2023. gada 15. jūnijā nolēma, ka ES pilsoņa statusa zaudēšana ir automātiskas Apvienotās Karalistes vienas pašas suverēnā lēmuma izstāties no Eiropas Savienības, nevis izstāšanās līguma vai tā Padomes lēmuma sekas, ar ko minēto līgumu apstiprina (lietas C-499/21 P, Silver u. c./Padome, C-501/21 P, Shindler u. c./Padome, un C-502/21 P Price/Padome).

Komisija reizi trijos gados Pilsonības ziņojumā ziņo par ES tiesību normu piemērošanu attiecībā uz ES pilsonību un nediskriminēšanu. Tā kā 2023. gadā tika atzīmēta ES pilsonības 30. gadadiena, Komisija 2023. gada 6. decembrī pieņēma. “ES pilsonības paketi”. Tā ir iecerējusi vēl vairāk veicināt ES pilsonības tiesības un padarīt tās reālākas ES pilsoņiem, un tajā ir iekļauts priekšlikums grozīt Padomes Direktīvu (ES) 2015/637 (Konsulārās aizsardzības direktīva).

D. Eiropas pilsoņu iniciatīva (sk. 4.1.5.)

LES 11. panta 4. punktā ES pilsoņiem ir noteiktas jaunas tiesības: “Savienības pilsoņi, kuru skaits nav mazāks par vienu miljonu un kas pārstāv ievērojamu dalībvalstu skaitu, var izrādīt iniciatīvu un aicināt Eiropas Komisiju saskaņā ar tās pilnvarām iesniegt atbilstīgu priekšlikumu jautājumos, kuros pēc pilsoņu ieskata Līgumu īstenošanai ir nepieciešams Savienības tiesību akts.” Nosacījumi, atbilstoši kuriem pilsoņi minēto iniciatīvu iesniedz un saskaņā ar kuriem to pieņem, ir izklāstīti Eiropas Parlamenta un Padomes Regulā (ES) Nr. 211/2011. Tās galvenās normas ir aprakstītas 4.1.5.

Eiropas Parlamenta loma

Ievēlot Eiropas Parlamentu tiešās vēlēšanās, ES pilsoņi izmanto vienas no savām galvenajām Eiropas Savienības tiesībām, proti, īsteno demokrātisko līdzdalību Eiropas politisko lēmumu pieņemšanas procesā (ESPH 39. pants). Parlaments attiecībā uz savu deputātu ievēlēšanas kārtību vienmēr ir prasījis visās dalībvalstīs īstenot vienotu vēlēšanu sistēmu. LESD 223. pantā ir paredzēts, ka Parlaments šajā nolūkā izstrādā priekšlikumu (“noteikumiem, lai varētu tā deputātus ievēlēt tiešās vispārējās vēlēšanās saskaņā ar vienotu procedūru visās dalībvalstīs vai saskaņā ar visām dalībvalstīm kopīgiem principiem”). Padome pēc tam pieņem nepieciešamās normas (vienprātīgi un pēc Eiropas Parlamenta deputātu vairākuma piekrišanas), kas stāsies spēkā pēc tam, kad tās būs apstiprinājušas dalībvalstis atbilstīgi savam attiecīgajam konstitucionālajam regulējumam (1.3.4.).

Parlaments attiecībā uz ES pilsonības institūtu vienmēr ir vēlējies paredzēt visaptverošas tiesības. Tas atbalstīja ideju pilsonību definēt, pamatojoties uz patstāvīgu Savienības kritēriju, – tādējādi ES pilsoņiem būtu neatkarīgs statuss. Turklāt jau no paša sākuma tas iestājās par pamattiesību un cilvēktiesību iekļaušanu primārajos tiesību aktos un prasīja ES pilsoņiem paredzēt iespējas celt prasību Eiropas Savienības Tiesā, ja ES iestādes vai dalībvalstis minētās tiesības ir pārkāpušas (Parlamenta 1991. gada 21. novembra rezolūcija).

Pēc Apvienotās Karalistes izstāšanās no ES attiecībā uz aptuveni 3,2 miljoniem valstspiederīgo no ES sastāvā palikušajām 27 dalībvalstīm, kuri dzīvo Apvienotajā Karalistē, Parlaments savā 2020. gada 15. janvāra rezolūcijā uzstāja, ka ir jāgarantē minēto valstspiederīgo tiesību pienācīga aizsardzība, ņemot vērā “gūto pieredzi un sniegtās garantijas”. Papildus tam pieņemtajā tekstā ES 27 dalībvalstu valdības tiek mudinātas noteikt dāsnu regulējumu aptuveni 1,2 miljoniem Apvienotās Karalistes pavalstnieku, kas dzīvo Eiropas Savienībā.

Saskaņā Parlamenta prasībām LESD 263. panta ceturtajā daļā ir noteikts, ka jebkura fiziska vai juridiska persona var celt prasību par tiesību aktu, kas šai personai ir adresēts vai kas viņu skar tieši un individuāli, un par reglamentējošu aktu, kas viņu skar tieši, bet nav saistīts ar īstenošanas pasākumiem.

Attiecībā uz tiesībām piekļūt dokumentiem Parlaments 2009. gada 17. decembrī pieņēma rezolūciju par nepieciešamajiem juridiskā pamata uzlabojumiem attiecībā uz piekļuvi dokumentiem pēc Lisabonas līguma stāšanās spēkā. Tajā cita starpā ir uzsvērta nepieciešamība paplašināt Regulas (EK) Nr. 1049/2001 tvērumu, lai to piemērotu visām iestādēm un struktūrām, kas sākotnējā regulas tekstā ietvertas nav.

Attiecībā uz Eiropas pilsoņu iniciatīvu (EPI) ir jāteic, ka trīs mēnešus pēc pilsoņu iniciatīvas iesniegšanas Komisijas pārstāvji tiekas ar organizatoriem, un organizatoriem papildus tam ir iespēja savu iniciatīvu izklāstīt Eiropas Parlamentā publiskā uzklausīšanā. Uzklausīšanu rīko Parlamenta komiteja, kura ir atbildīga par attiecīgās EPI jomu (Parlamenta Reglamenta 222. pants).

Parlaments kopā ar Padomi un Komisiju, darbojoties kā vienlīdzīgi partneri ar dalībvalstīm, kopīgi organizēja Konferenci par Eiropas nākotni, kuras mērķis bija nodrošināt Eiropas iedzīvotājiem jaunu telpu debatēm par Eiropas problēmām un prioritātēm. Ziņojumā izklāstītie konferences secinājumi un ieteikumi par Eiropas nākotni 2022. gada maijā tika stādīti priekšā kopīgajai prezidentūrai. Parlaments ir apņēmies veikt turpmākus pasākumus, reaģējot uz ziņojumā sniegtajiem ieteikumiem, kas ietilpst tā kompetences jomā.2022. gada 17. jūnijā Komisija publicēja paziņojumu “Konference par Eiropas nākotni – Pārvēršot redzējumu konkrētā darbībā”.

Pretrunīgajā jautājumā par “zelta vīzām”, proti, par to, ka dažas dalībvalstis pārdod savas valsts pilsonību un līdz ar to – arī ES pilsonību, lai piesaistītu ārvalstu ieguldītājus, Parlaments 2014. gada 16. janvāra rezolūcijā noteica, ka ar ES pilsonību saistītajām vērtībām un sasniegumiem “noteikt cenu” nedrīkst. 2020. gada 10. jūlijā pieņemtajā rezolūcijā Parlaments atkārtoti prasīja dalībvalstīm pakāpeniski atteikties no jebkāda tāda ieviesta pilsonības institūta, ar kuru paredz pilsonības tiesību piešķiršanu par veiktajiem ieguldījumiem, vai – no uzturēšanās tiesībām, kas tiek piešķirtas, pamatojoties uz ieguldījumu shēmām, jo minētais institūts bieži ir saistīts ar nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju, kas varētu apdraudēt Šengenas zonas savstarpējo uzticēšanos un integritāti. Komisija 2022. gada 29. septembrī nolēma vērsties Tiesā pret Maltu saistībā ar tās ieguldītāju pilsonības shēmu, ko sauc arī par “zelta pasu” shēmu (pārkāpuma procedūra EST saskaņā ar LESD 258. panta 2. punktu). Komisija uzskata, ka valsts pilsonības – un līdz ar to arī ES pilsonības – piešķiršana apmaiņā pret iepriekš noteiktu maksājumu vai ieguldījumu, nepastāvot patiesai saiknei ar attiecīgajām dalībvalstīm, ar LES 4. panta 3. punktā paredzēto lojālas sadarbības principu saderīga nav. Šāda piešķiršana piedevām apdraud LESD 20. pantā paredzētā ES pilsonības statusa integritāti. Parlaments 2022. gada 9. martā pieņēma rezolūciju par shēmām pilsonības un uzturēšanās atļauju piešķiršanai saistībā ar ieguldījumiem, prasot Komisijai līdz pašreizējā sasaukuma termiņa beigām iesniegt priekšlikumu regulai, ar ko visaptveroši reglamentētu dažādus tādas uzturēšanās aspektus, kas tiek atļauta, pateicoties ieguldījumu shēmām, nolūkā saskaņot standartus un procedūras un pastiprināt cīņu pret organizēto noziedzību, nelikumīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju, korupciju un izvairīšanos no nodokļu maksāšanas. Saistībā ar Krievijas iebrukumu Ukrainā Komisija 2022. gada 28. martā pieņēma ieteikumu par tūlītējiem pasākumiem saistībā ar ieguldītāju pilsonības shēmām un ieguldītāju uzturēšanās shēmām.

 

Mariusz Maciejewski / Udo Bux

05-2024