Brīvības, drošības un tiesiskuma telpa: vispārēji aspekti

Līgumos būtiska nozīme ir piešķirta brīvības, drošības un tiesiskuma telpas izveidei. 2009. gadā tika ieviesti vairāki svarīgi jauninājumi: efektīvāka un demokrātiskāka lēmumu pieņemšanas procedūra, kas nepieciešama saistībā ar agrākās pīlāru struktūras likvidāciju, plašākas Eiropas Savienības Tiesas kompetences un lielāka valstu parlamentu loma. Pamattiesības ir nostiprinātas juridiski saistošajā Eiropas Savienības Pamattiesību hartā.

Juridiskais pamats

Līguma par Eiropas Savienību (LES) 3. panta 2. punktā izklāstīti ES galvenie mērķi saistībā ar brīvības, drošības un tiesiskuma telpu (BDTT).

Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) V sadaļa – 67.–89. pants – ir veltīta BDTT. Papildus vispārējiem noteikumiem šajā sadaļā ir ietvertas īpašas nodaļas par šādiem jautājumiem:

• robežkontroles, patvēruma un imigrācijas politika;
• tiesu iestāžu sadarbība civillietās;
• tiesu iestāžu sadarbība krimināllietās;
• policijas sadarbība[1].

Dānija nepiedalās tādu Padomes pasākumu pieņemšanā, kas ierosināti saskaņā ar LESD V sadaļu (Protokols Nr. 22 – “nepiedalīšanās klauzula” – atbrīvo Dāniju no līdzdalības attiecīgajā politikā). Tomēr tā kopš 2001. gada īsteno Šengenas acquis starpvaldību līmenī. Attiecībā uz tiesu iestāžu sadarbību civillietās un noteikumiem, kas reglamentē tiesu jurisdikciju civillietās vai komerclietās starp privātpersonām, kuras dzīvo dažādās dalībvalstīs (regula “Brisele I”), Dānijas Karaliste un ES 2005. gada 19. oktobrī noslēdza Nolīgumu par jurisdikciju un spriedumu atzīšanu un izpildi civillietās un komerclietās. Saskaņā ar nolīguma 3. panta 2. punktu grozījumu pieņemšanas gadījumā Dānijai ir jāpaziņo Komisijai par savu lēmumu īstenot vai neīstenot šo grozījumu saturu. Īrija piedalās īpašu pasākumu pieņemšanā un piemērošanā tikai pēc tam, kad ir pieņemts lēmums “piedalīties” (Protokols Nr. 21).

Papildus šiem nosacījumiem var atsaukties arī uz citiem pantiem, kas ir cieši saistīti ar BDTT izveidi. To starpā ir LES 6. pants par Pamattiesību hartu un Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvenciju[2], LESD 8. pants par nevienlīdzības apkarošanu, LESD 15. panta 3. punkts par piekļuves tiesībām iestāžu dokumentiem, LESD 16. pants par personas datu aizsardzību[3] un LESD 18.‒25. pants par nediskrimināciju un Savienības pilsonību[4]. Tomēr LESD ir ieviestas arī vairākas “apturēšanas klauzulas” gadījumos, kad dalībvalsts uzskata, ka tiesību akta projekts ietekmētu tās krimināltiesību sistēmas pamataspektus (LESD 82. panta 3. punkts), un ir ieviests kopējs noteikumu minimums noziedzīgu nodarījumu un sankciju definēšanai attiecībā uz īpaši smagiem noziegumiem ar pārrobežu dimensiju (LESD 83. panta 3. punkts). Veids, kā tas darbojas praksē, ir šāds: direktīvas projektu iesniedz Eiropadomei, un parastā likumdošanas procedūra tiek apturēta. Ja izdodas panākt konsensu, Eiropadome četru mēnešu laikā nodod projektu atpakaļ Padomei, kura izbeidz parastās likumdošanas procedūras apturēšanu.

Mērķi

BDTT noteiktie mērķi ir precizēti LESD 67. pantā:

• “Savienība veido brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, ievērojot pamattiesības un dalībvalstu atšķirīgās tiesību sistēmas un tradīcijas.
• Tā nodrošina to, ka netiek veikta personu kontrole pie iekšējām robežām, un izstrādā uz dalībvalstu solidaritāti balstītu kopēju patvēruma, imigrācijas un ārējo robežu kontroles politiku, kas ir taisnīga attiecībā pret trešo valstu pilsoņiem. Piemērojot šo sadaļu, bezvalstniekus pielīdzina trešo valstu pilsoņiem.
• Savienība cenšas nodrošināt augstu drošības līmeni ar noziedzības, rasisma un ksenofobijas novēršanas un apkarošanas pasākumiem, ar koordinācijas un sadarbības pasākumiem starp policiju un tiesu iestādēm, un citām kompetentām iestādēm, kā arī ar nolēmumu savstarpēju atzīšanu krimināllietās un, vajadzības gadījumā, ar krimināllikumu tuvināšanu.
• Savienība veicina tiesu iestāžu pieejamību, jo īpaši, piemērojot tiesas nolēmumu un ārpustiesas lēmumu savstarpējas atzīšanas principu civillietās”.

Sasniegumi

A. Ar Lisabonas līgumu ieviestie galvenie jauninājumi

1. Efektīvāka un demokrātiskāka lēmumu pieņemšanas procedūra

Ar Lisabonas līgumu tika likvidēts trešais pīlārs, kura pamatā bija starpvaldību sadarbība, un tādējādi saistībā ar BDTT par vispārīgi piemērojamu kļuvusi Kopienas metode. Tiesību aktu priekšlikumu pieņemšana no šā brīža faktiski notiek saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, kas ir noteikta LESD 294. pantā. Padome pieņem lēmumus ar kvalificētu balsu vairākumu, un Eiropas Parlaments kā likumdevējs izsaka savu viedokli saskaņā ar koplēmuma procedūru.

2. Jauna valstu parlamentu loma

LES 12. pantā un 1. un 2. protokolā ir precizēta valstu parlamentu loma ES. Valstu parlamentu rīcībā pašlaik ir astoņas nedēļas jebkura tiesību akta projekta izskatīšanai, ņemot vērā subsidiaritātes principu; līdz šā laikposma beigām ES līmenī nevar tikt pieņemts lēmums par šo priekšlikumu. Attiecībā uz BDTT, ja ceturtā daļa no valstu parlamentiem to pieprasa, tiesību akta priekšlikums ir jāpārskata (2. protokola 7. panta 2. punkts).

Ja ar tiesību aktu tiek pārkāpts subsidiaritātes princips, Eiropas Savienības Tiesā var iesniegt prasību atcelt šo tiesību aktu.

Valstu parlamenti piedalās Eiropas Tiesu sadarbības vienības (Eurojust) un Eiropola darbības novērtēšanā (LESD 85. un 88. pants).

3. Plašākas Eiropas Savienības Tiesas kompetences[5]

Eiropas Savienības Tiesa tagad var bez ierobežojumiem sniegt prejudiciālu nolēmumu par jebkādiem BDTT aspektiem. Pēc piecu gadu pārejas perioda kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā (proti, no 2014. gada 1. decembra) aktiem, kas policijas un krimināltiesiskās sadarbības jomā pieņemti saskaņā ar iepriekšējo Līgumu, arī var piemērot šādu izskatīšanu. Tāda pati sistēma attiecas uz tiesvedību pienākumu neizpildes gadījumā (36. protokols).

4. Būtiskāka Komisijas loma

Tas, ka Komisija var uzsākt tiesvedību sakarā ar to dalībvalstu pienākumu neizpildi, kuras neievēro noteikumus BDTT jomā, ir būtisks jauninājums, kas Komisijai dod jaunas pilnvaras pārraudzīt tiesību aktu piemērošanu.

5. Iespējamā dalībvalstu līdzdalība BDTT politikas īstenošanas novērtēšanā

LESD 70. pants nosaka, ka Padome pēc Komisijas priekšlikuma var pieņemt pasākumus, kuros nosaka kārtību, kādā dalībvalstis sadarbībā ar Komisiju objektīvi un taisnīgi novērtē dalībvalstu iestāžu īstenoto BDTT politiku.

B. Eiropadomes plānošanas loma

Paralēli pārmaiņām, kas ieviestas ar secīgajiem līgumiem, ir īpaši jāuzsver Eiropadomes būtiskā loma jautājumos, kas ir saistīti ar attīstību un panākumiem dažādajās BDTT jomās.

Tamperes Eiropadomes laikā 1999. gada oktobrī notika īpaša sēde, kurā apsprieda to, kā izveidot brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, pilnībā izmantojot Amsterdamas līgumā paredzētās iespējas.

Eiropadome 2004. gada novembrī pieņēma jaunu piecu gadu darbības programmu – Hāgas programmu.

2009. gada 10. un 11. decembrī Eiropadome pieņēma Stokholmas programmu. Šīs daudzgadu programmas 2010.–2014. gada periodam uzmanības centrā bija to pilsoņu un citu personu intereses un vajadzības, kuru priekšā ES ir atbildīga.

Lisabonas līgums oficiāli atzīst Eiropadomes īpaši būtisko lomu “[noteikt] likumdošanas un operatīvās plānošanas stratēģiskās pamatnostādnes brīvības, drošības un tiesiskuma telpā” (LESD 68. pants).

C. Īpašu BDTT pārvaldības struktūru izveide: aģentūras

Ir izveidotas vairākas aģentūras, kuru uzdevums ir palīdzēt pārraudzīt politikas īstenošanu vairākās svarīgās BDTT jomās: Eiropols, kas darbojas policijas sadarbības jomā; Eiropas Savienības Tiesībaizsardzības apmācības aģentūra (CEPOL); Eurojust tiesu iestāžu sadarbībai krimināllietās; ES Pamattiesību aģentūra (FRA), kas darbojas pamattiesību un diskriminācijas jomā; Eiropas Narkotiku un narkomānijas uzraudzības centrs (EMCDDA); Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra (Frontex), kas atbild par ārējo robežu kontroles koordinēšanu; ES Patvēruma aģentūra(EUAA); Eiropas Prokuratūra (EPPO)[6] un ES Aģentūra lielapjoma IT sistēmu darbības pārvaldībai brīvības, drošības un tiesiskuma telpā (eu-LISA).

Eiropas Parlamenta loma

Parlamenta rīcībā ir virkne instrumentu un pilnvaru, kas ļauj tam pilnībā īstenot savu lomu.

• Kompetence likumdošanas jomā, ciktāl Parlaments kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā 2009. gadā darbojas kā likumdevējs saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru. Tā ir kļuvusi par vispārēju kārtību, taču ar vairākiem izņēmumiem. Šie izņēmumi ietver pasākumus, kuru mērķis ir nodrošināt “administratīvu sadarbību starp dalībvalstu attiecīgām struktūrvienībām” (LESD 74. pants), uz kurām joprojām attiecas “īpaša likumdošanas procedūra”, kad Padome rīkojas pēc Komisijas vai ceturtās daļas dalībvalstu priekšlikuma un pēc apspriešanās ar Parlamentu. Turklāt ir jāpiemēro īpaša likumdošanas procedūra (Padome ar vienprātīgu lēmumu un pēc apspriešanās ar Parlamentu) attiecībā uz pasākumiem, ar kuriem nosaka policijas sadarbības nosacījumus un ierobežojumus (LESD 89. pants), vai noteikumiem par pasēm, personas apliecībām un uzturēšanās atļaujām (LESD 77. panta 3. punkts).
• Budžeta kompetence, jo Eiropas Parlaments kopā ar Padomi atbild par ES budžeta noteikšanu programmām BDTT jomā, kā arī par minēto aģentūru darbības un administratīvo budžetu.
• Šajā politikas jomā izveidoto ES aģentūru darbības rūpīga pārbaude, piemēram, nosūtot delegācijas uz dalībvalstīm vai ārējām ES robežām, lai apzinātu problēmas un pārbaudītu to, kā tiek īstenoti ES līmenī pieņemtie tiesību akti.
• Pilnvaras vērsties Tiesā, ierosinot prasību atcelt tiesību aktu, un šīs pilnvaras Eiropas Parlaments īstenoja, lai, piemēram, pieprasītu atcelt konkrētus tiesību aktu noteikumus.
• Politiskās iniciatīvas tiesības, ko Parlaments īsteno, pieņemot patstāvīgos ziņojumus un rezolūcijas par tādām jomām, kurām Parlaments varētu pievērsties.

Galvenās prioritātes, kuras Parlaments pēdējo gadu laikā ir pastāvīgi uzsvēris, varētu apkopot šādi:

• atzīt un ņemt vērā BDTT pieaugošo nozīmi ES attīstības kontekstā;
• likvidēt trešo pīlāru un policijas un tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās integrēt ES procedūru un tiesību aktu jomā ar mērķi ļaut Eiropas Parlamentam pilnībā īstenot savu demokrātisko lomu likumdošanas procesā;
• atteikties no vienprātības principa Padomē ar mērķi atvieglot lēmumu pieņemšanu;
• saglabāt taisnīgu līdzsvaru starp pilsoņu un iedzīvotāju pamattiesību aizsardzību un drošības un pretterorisma prasībām un nodrošināt, ka šis līdzsvars tiek atspoguļots tiesību aktos un īstenošanā;
• stiprināt pamattiesību aizsardzību un sekmēšanu, jo īpaši pieņemot juridiski saistošu Eiropas Savienības Pamattiesību hartu un izveidojot Pamattiesību aģentūru, kā arī izveidojot izmeklēšanas komiteju, kuras uzdevums ir izmeklēt Pegasus un līdzvērtīgas novērošanas spiegprogrammatūras izmantošanu un kura izvērtēja, kā spiegprogrammatūras izmantošana pret ES pilsoņiem ietekmē demokrātiskos procesus un pilsoņu individuālās tiesības ES.

 

Udo Bux / Pablo Abril Marti / Mariusz Maciejewski

05-2024