Patvēruma politika

ES patvēruma politikas mērķis ir piešķirt attiecīgu statusu jebkuram trešās valsts pilsonim, kurš pieprasa starptautisku aizsardzību kādā no dalībvalstīm, un nodrošināt neizraidīšanas principa ievērošanu[1]. Šajā nolūkā ES cenšas izstrādāt kopēju Eiropas patvēruma sistēmu.

Juridiskais pamats

• Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 67. panta 2. punkts un 78. un 80. pants;
• ES Pamattiesību hartas 18. pants.

Mērķi

ES mērķis ir izstrādāt kopēju patvēruma, alternatīvas aizsardzības un pagaidu aizsardzības politiku, lai piešķirtu atbilstošu statusu visiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem nepieciešama starptautiska aizsardzība, un nodrošināt neizraidīšanas principa ievērošanu. Šai politikai jābūt saskaņā ar 1951. gada 28. jūlija Ženēvas konvenciju par bēgļa statusu un tās 1967. gada 31. janvāra Protokolu. Ne LESD, ne ES Pamattiesību hartā nav sniegta definīcija terminiem “patvērums” un “bēglis”, bet tie abi nepārprotami atsaucas uz Ženēvas konvenciju un tās protokolu.

Sasniegumi

A. Saistībā ar Amsterdamas līgumu un Nicas līgumu panāktais progress

Saskaņā ar 1993. gada Māstrihtas līgumu iepriekšējā starpvaldību sadarbība patvēruma jomā tika iekļauta ES iestāžu struktūrā. Padomei kā galvenajam dalībniekam vajadzēja savā darbībā iesaistīt Komisiju un informēt Parlamentu par tās patvēruma iniciatīvām; Eiropas Savienības Tiesai (Tiesa) nebija piekritības attiecībā uz patvēruma jautājumiem.

Ar Amsterdamas līgumu ES institūcijām 1999. gadā tika piešķirtas jaunas pilnvaras izstrādāt tiesību aktus patvēruma jomā, izmantojot specifisku institucionālo mehānismu: piecu gadu pārejas periods ar kopējas iniciatīvas tiesībām starp Komisiju un dalībvalstīm un lēmumu vienprātīgi pieņem Padome pēc apspriešanās ar Parlamentu; tāpat Tiesa ieguva kompetenci attiecībā uz konkrētiem gadījumiem. Amsterdamas līgumā arī paredzēts, ka tad, kad šis pirmais piecu gadu posms ir beidzies, Padome var nolemt, ka tiek piemērota parastā koplēmuma procedūra, un turpmāk Padome savus lēmumus pieņem ar kvalificētu balsu vairākumu. Šādu lēmumu Padome pieņēma 2004. gada beigās, un koplēmuma procedūra (tagad to sauc par parasto likumdošanas procedūru) tiek piemērota kopš 2005. gada.

1999. gada oktobrī pieņemot Tamperes programmu, Eiropadome nolēma, ka kopējās Eiropas patvēruma sistēmas ieviešanai būtu jānotiek divos posmos: kopīgu obligāto standartu pieņemšanai īstermiņā vajadzētu rezultātā radīt vienotu procedūru un vienotu statusu personām, kam piešķirts patvērums visā ES ilgtermiņā.

Tā rezultātā radās “pirmais posms” kopējā Eiropas patvēruma sistēmā (KEPS) no 1999. līdz 2004. gadam, ar kuru izveidoja kritērijus un mehānismus, lai noteiktu dalībvalsti, kura ir atbildīga par patvēruma pieteikumu izskatīšanu (aizstājot starptautisko/starpvaldību 1990. gada Dublinas konvenciju), tostarp Eiropas patvēruma meklētāju daktiloskopijas datubāzi (Eurodac) daktiloskopisko datu uzglabāšanai un salīdzināšanai. Tas arī noteica kopējus obligātos standartus, kas dalībvalstīm jāievēro saistībā ar patvēruma meklētāju uzņemšanu, kritērijus, kas ļautu kvalificēties starptautiskajai aizsardzībai, un piešķirtās aizsardzības raksturu un procedūras, ar kurām piešķir un atņem bēgļa statusu. Papildu tiesību akti attiecās uz pagaidu aizsardzību masveida pieplūduma gadījumā.

2004. gada novembrī pieņemtajā Hāgas programmā tika paredzēts, ka otrā posma instrumenti un pasākumi ir jāpieņem līdz 2010. gada beigām, uzsverot ES apņēmību pārsniegt obligātos minimālos standartus un izstrādāt vienotu patvēruma procedūru, kurā ietvertas kopīgas garantijas un vienots statuss tām personām, kurām ir piešķirta aizsardzība. Ar 2008. gada Eiropas Imigrācijas un patvēruma paktu šis termiņš tika atlikts līdz 2012. gadam.

B. Lisabonas līgums

Ar Lisabonas līgumu, kas stājās spēkā 2009. gada decembrī, tika ieviestas izmaiņas, patvēruma jomā veicamos pasākumus pārveidojot no obligāto minimuma standartu noteikšanas par kopējas sistēmas izveidošanu, kas ietver vienotu statusu un vienotas procedūras.

Šai kopējai patvēruma sistēmai ir jāietver šādi elementi:

• vienots patvēruma statuss;
• vienots alternatīvas aizsardzības statuss;
• kopēja pagaidu aizsardzības sistēma;
• kopīgas procedūras vienota patvēruma vai papildu aizsardzības statusa piešķiršanai un atņemšanai;
• kritēriji un mehānismi, lai noteiktu, kura dalībvalsts ir atbildīga par pieteikuma izskatīšanu;
• standarti attiecībā uz uzņemšanas nosacījumiem;
• partnerība un sadarbība ar trešām valstīm.

Kopš Lisabonas līguma pieņemšanas LESD 80. pants ir arī skaidri paredzējis solidaritātes principu un atbildības, tostarp jebkāda finanšu sloga, taisnīgu sadalījumu dalībvalstu starpā. ES patvēruma darbībām vajadzības gadījumā būtu jāsatur atbilstīgi pasākumi, lai šis princips tiktu ievērots. Līgums arī būtiski mainīja lēmumu pieņemšanas procedūru patvēruma jautājumos, padarot koplēmuma procedūru par standarta procedūru. Turklāt tika ievērojami uzlabota tiesu iestāžu pārraudzība, ko veic ES Tiesa. Tagad prejudiciālus nolēmumus var lūgt ikviena dalībvalsts tiesa, nevis tikai dalībvalstu augstākās instances tiesas, kā tas bija iepriekš. Tas ļāva ES Tiesai paplašināt tiesu praksi patvēruma jomā.

Eiropadomes 2009. gada 10. decembrī pieņemtajā Stokholmas programmā, kas paredzēta 2010.–2014. gadam, tika atkārtoti apstiprināts mērķis “izveidot kopēju aizsardzības un solidaritātes telpu, kuras pamatā būtu kopēja patvēruma piešķiršanas procedūra un vienots statuss personām, kam piešķirta starptautiska aizsardzība”. Tajā it īpaši tika uzsvērta nepieciešamība veicināt patiesu solidaritāti ar īpašam spiedienam pakļautām dalībvalstīm un tas, ka galvenā loma būtu jāuzņemas jaunajam Eiropas Patvēruma atbalsta birojam (EASO, tagad Eiropas Savienības Patvēruma aģentūra (EUAA)).

Lai gan Komisija jau 2008. un 2009. gadā iesniedza priekšlikumus par KEPS otro posmu, sarunas virzījās uz priekšu lēni. Tādējādi KEPS “otrais posms” tika pieņemts pēc Lisabonas līguma stāšanās spēkā, mainot uzsvaru no minimālajiem standartiem uz kopīgu patvēruma piešķiršanas procedūru, pamatojoties uz vienotu aizsardzības statusu.

C. Pašreizējie juridiskie instrumenti un notiekošie reformu centieni

Padomes Direktīva 2001/55/EK (2001. gada 20. jūlijs) par obligātajiem standartiem, lai pārvietoto personu masveida pieplūduma gadījumā sniegtu tām pagaidu aizsardzību, un par pasākumiem, lai līdzsvarotu dalībvalstu pūliņus, uzņemot šādas personas un uzņemoties ar to saistītās sekas (Pagaidu aizsardzības direktīva) tika izstrādāta kā satvars, lai pārvaldītu pārvietoto personu masveida pieplūdumu un sniegtu tām tūlītēju aizsardzību. Šīs direktīvas mērķis ir mazināt atšķirības starp dalībvalstu politiku attiecībā uz pārvietoto personu uzņemšanu un izturēšanos pret tām masveida pieplūduma situācijā, kā arī veicināt solidaritāti starp dalībvalstīm. Padome to pirmo reizi aktivizēja, reaģējot uz nepieredzēto Krievijas iebrukumu Ukrainā 2022. gada 24. februārī, lai sniegtu ātru un efektīvu palīdzību cilvēkiem, kuri bēg no kara Ukrainā.

Izņemot pārstrādāto Kvalifikācijas direktīvu, kas stājās spēkā 2012. gada janvārī, pārējie pārstrādātie tiesību akti stājās spēkā tikai 2013. gada jūlijā ( Eurodac regula; Dublinas III regula; Uzņemšanas nosacījumu direktīva; un Patvēruma procedūru direktīva), kas nozīmēja, ka to novēlotā transponēšana 2015. gada jūlija vidū bija migrācijas krīzes kulminācijas laikā. Eiropadome 2014. gada jūnijā izveidoja turpmākajiem gadiem stratēģiskās pamatnostādnes likumdošanas un operatīvajai plānošanai brīvības, drošības un tiesiskuma telpā (LESD 68. pants), kuras balstās uz 2014. gada marta Komisijas paziņojumu, kā arī pamatojas uz Stokholmas programmas panākto progresu. Šajās pamatnostādnēs ir uzsvērts, ka KEPS pilnīga transponēšana un efektīva īstenošana ir absolūta prioritāte.

Ņemot vērā migrācijas spiedienu kopš 2014. gada, Komisija 2015. gada maijā nāca klajā ar Eiropas programmu migrācijas jomā (4.2.3.), kurā ir ierosināti vairāki pasākumi, lai risinātu šo spiedienu, tostarp karsto punktu pieeja, kura ir kopīga EASO (tagad EUAA), Frontex (tagad – Eiropas Robežu un krasta apsardzes aģentūra) un Eiropas Savienības Aģentūrai tiesībaizsardzības sadarbībai (Eiropolam) un kura ietver darbu uz vietas ar priekšposteņa dalībvalstīm, lai ātri identificētu un reģistrētu ieceļojošos migrantus un noņemtu pirkstu nospiedumus. Karsto punktu pieejas mērķis bija arī palīdzēt īstenot ārkārtas pārcelšanas mehānismu kopsummā 160 000 cilvēkiem, kuriem nepieciešama starptautiskā aizsardzība. Mehānismus ierosināja Komisija, lai palīdzētu Itālijai un Grieķijai, un Padome tos pieņēma 2015. gada 14. septembrī un 22. septembrī, kad bija apspriedusies ar Parlamentu. Padomes lēmums vēlāk tika saglabāts tiesā ES Tiesas spriedumā 2017. gada 6. septembrī.

Eiropas programmā migrācijas jomā ir noteikti arī tālāki pasākumi ceļā uz KEPS reformu, ar kuriem iepazīstināja divos tiesību aktu projektu kopumos 2016. gada maijā un jūlijā un kurus savstarpēji apsprieda Parlaments un Padome visā sasaukuma laikā, kas beidzās 2019. gada maijā. Tomēr – sakarā ar dokumentu bloķēšanu Padomē vai tādēļ, ka ir apturēti konkrēti dokumenti sakarā ar saistītu dokumentu bloķēšanu, – 2014.–2019. gada sasaukuma laikā netika pieņemts neviens tiesību akts.

Komisija 2020. gada 23. septembrī pieņēma jauno Migrācijas un patvēruma paktu, lai dotu jaunu sākumu tā dēvētajai KEPS reformai.

Pirmais no apstiprināmajiem reformu priekšlikumiem bija par Eiropas Savienības Patvēruma aģentūras (EUAA) izveidi, aizstājot EASO. EUAA tika izveidota ar Regulu (ES) 2021/2303, kas stājās spēkā 2022. gada 19. janvārī.

Eiropas Parlaments un piecas rotējošās Padomes prezidentvalstis 2022. gada 7. septembrī parakstīja kopīgu ceļvedi attiecībā uz to, kā organizēt, koordinēt un īstenot sarunu grafiku starp likumdevējiem par KEPS un jauno Eiropas migrācijas un patvēruma paktu. Tie apņēmās sadarboties, lai pirms 2024. gada Eiropas Parlamenta vēlēšanām pieņemtu ES migrācijas un patvēruma noteikumu reformu.

2024. gada 14. maijā tika pieņemti šādi desmit juridiskie instrumenti, kas reformē Eiropas patvēruma un migrācijas pārvaldības satvaru.

D. Ārējā dimensija

Komisijas 2011. gadā pieņemtā Vispārējā pieeja migrācijai un mobilitātei ir galvenais ES ārējās migrācijas un patvēruma politikas satvars. Tā nosaka, kā ES risina politikas dialogus un īsteno sadarbību ar valstīm, kas nav Savienības dalībvalstis, ievērojot skaidri noteiktas prioritātes. Tā pamatojas uz ES vispārējām ārējām darbībām, tostarp attīstības sadarbību. Tās galvenie mērķi ir labāk organizēt legālo migrāciju, novērst un apkarot neatbilstīgo migrāciju, maksimāli palielināt migrācijas un mobilitātes pozitīvo ietekmi uz attīstību un veicināt starptautisko aizsardzību.

Eiropas Padome un Turcija 2016. gada martā panāca vienošanos, kuras mērķis ir mazināt neatbilstīgo migrantu plūsmu caur Turciju uz Eiropu. Saskaņā ar ES un Turcijas paziņojumu visi jaunpienākušie neatbilstīgie migranti un patvēruma meklētāji, kuri no Turcijas ierodas Grieķijas salās un kuru patvēruma pieteikumi ir atzīti par nepieņemamiem, būtu jāsūta atpakaļ uz Turciju. Turklāt par katru sīrieti, kurš tiks atgriezts atpakaļ uz Turciju, kāds cits sīrietis būtu jāpārmitina Eiropas Savienībā – apmaiņā pret vīzu režīma liberalizāciju Turcijas pilsoņiem un maksājumu 6 miljardu EUR apmērā saskaņā ar Bēgļu atbalsta mehānismu Turcijā, līdz 2018. gada beigām. Saskaņā ar jaunāko Komisijas 2019. gada 16. oktobra progresa ziņojumu par Eiropas programmas migrācijas jomā īstenošanu paziņojumam ir nozīmīga loma, nodrošinot Vidusjūras austrumdaļas migrācijas problēmu efektīvu risināšanu. 2021. gada oktobrī Eiropadome aicināja Turciju nodrošināt, lai ES un Turcijas 2016. gada paziņojums tiktu pilnībā un nediskriminējoši īstenots, tostarp attiecībā uz Kipras Republiku. ES un Turcijas augsta līmeņa dialogs par migrāciju notika 2023. gada 23. novembrī.

Viena no galvenajām iniciatīvām, kas izklāstītas jaunajā Migrācijas un patvēruma paktā, bija īpaši pielāgotu un savstarpēji izdevīgu partnerību veicināšana ar trešām valstīm migrācijas jomā. 2023. gada jūlijā Komisija parakstīja saprašanās memorandu ar Tunisiju. 2024. gada pavasarī Komisija parakstīja papildu nolīgumus ar Ēģipti, Libānu un Mauritāniju.

Pasaules mērogā 2016. gada septembrī Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālā asambleja vienprātīgi pieņēma Ņujorkas deklarāciju par bēgļiem un migrantiem, nozīmīgu politisko deklarāciju, kas vērsta uz to, lai uzlabotu veidu, kādā starptautiskā sabiedrība reaģē uz bēgļu un migrantu plaša mēroga pārvietošanos un ieilgušām bēgļu situācijām. Tā rezultātā 2018. gadā tika pieņemti divi globālie pakti – attiecībā uz bēgļiem un attiecībā uz citiem migrantiem. Ņujorkas deklarācijā ir izklāstīts visaptverošs satvars reaģēšanai bēgļu jautājumā, nosakot konkrētas darbības, kuras vajadzīgas, lai samazinātu spiedienu uz uzņēmējvalstīm, veicinātu bēgļu patstāvību, paplašinātu piekļuvi trešo valstu risinājumiem un uzlabotu apstākļus izcelsmes valstīs, lai bēgļi varētu atgriezties drošībā un cilvēka cieņai atbilstīgos apstākļos. Pamatojoties uz šiem četriem galvenajiem mērķiem, Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālā asambleja 2018. gada 17. decembrī apstiprināja Globālo paktu par bēgļiem.

E. Finansējums patvēruma politikai

ES budžetā galvenais finansēšanas instruments patvēruma jomā ir Patvēruma, migrācijas un integrācijas fonds (AMIF). Piešķīrums AMIF iepriekšējā ES ilgtermiņa budžeta periodā (2014.–2020. gads), kas laika ziņā sakrita ar migrācijas krīzi, tika palielināts no 3,31 miljarda EUR līdz 6,6 miljardiem EUR. Nākamajam ilgtermiņa ES budžetam laikposmam no 2021. līdz 2027. gadam finansējums atkal tika palielināts saskaņā ar AMIF līdz 9,9 miljardiem EUR, tostarp, lai efektīvi un humāni pārvaldītu migrāciju, patvērumu un integrāciju, tostarp finansiālo atbalstu dalībvalstīm par pārmitināšanā un pārcelšanā izrādīto solidaritāti. No citiem ES finansēšanas instrumentiem, piemēram, no Eiropas Sociālā fonda Plus (2.3.2.) un Eiropas Reģionālās attīstības fonda (3.1.2.), arī piešķir līdzekļus, galvenokārt, lai atbalstītu bēgļu un migrantu integrāciju, kaut arī tiem piešķirto līdzekļu daļa nav uzskaitīta atsevišķi budžeta pozīcijās un tādējādi nav skaidra.

Tāpat arī sākotnējais 2014.–2020. gada piešķīrums EASO (tagad EUAA) tika palielināts no 109 miljoniem EUR līdz 456 miljoniem EUR. Lai turpmāk varētu sniegt pilnu operatīvo atbalstu attiecībā uz patvēruma procedūrām, jaunajā daudzgadu finanšu shēmā (DFS) tiek paredzēts budžets 1,22 miljardi EUR laikposmam no 2021. līdz 2027. gadam.

Ar Regulu (ES) 2021/947 tika izveidots Kaimiņattiecību, attīstības sadarbības un starptautiskās sadarbības instruments “Eiropa pasaulē” (NDICI – “Eiropa pasaulē”). Tajā ir apvienota lielākā daļa ES ārējās finansēšanas instrumentu, kas pastāvēja kā atsevišķi instrumenti iepriekšējā budžeta periodā (2014.–2020. gads). Tā apmērs ir 79,5 miljardi EUR, un tajā iekļauts indikatīvs 10 % izdevumu mērķrādītājs saistībā ar migrāciju (elastīga rosinoša pieeja migrācijai).

Eiropas Parlamenta loma

Eiropas Parlaments vienmēr ir stingri iestājies par KEPS saskaņā ar ES juridiskajām saistībām. Tas ir arī aicinājis samazināt neatbilstīgo migrāciju un aizsargāt neaizsargātas grupas.

Pēc Lisabonas līguma īstenošanas Parlaments kā pilntiesīgs likumdevējs ir aktīvi piedalījies jaunu tiesību aktu pieņemšanā, kas attiecas uz imigrāciju un patvērumu.

Parlaments var celt ES Tiesā prasību atcelt tiesību aktu. Šis instruments tika veiksmīgi izmantots (sk. ES Tiesas 2008. gada 6. maija spriedumu) ar nolūku panākt, ka tiek atcelti noteikumi par kārtību, kādā apstiprina Direktīvā 2005/85/EK paredzēto trešo valstu kopējo sarakstu, kuras tiek uzskatītas par drošām izcelsmes valstīm un drošām Eiropas trešajām valstīm.

Apmeklējiet Parlamenta lapu vietnē ES atbilde uz migrāciju un patvērumu.

 

Georgiana Sandu

06-2024