Eiropas Parlaments: attiecības ar dalībvalstu parlamentiem
Virzība uz ciešāku Eiropas integrāciju ir mainījusi dalībvalstu parlamentu lomu. Ir izveidoti vairāki instrumenti sadarbībai starp Eiropas Parlamentu un dalībvalstu parlamentiem, lai nodrošinātu efektīvu demokrātisko ES likumdošanas procesa kontroli visos līmeņos. Šo tendenci ir pastiprinājuši ar Lisabonas līgumu ieviestie noteikumi.
Juridiskais pamats
Līguma par Eiropas Savienību (LES) 12. pants, 1. protokols par valstu parlamentu lomu Eiropas Savienībā un 2. protokols par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu.
Mērķi
A. Sadarbības pamatojums
Jau pats Eiropas integrācijas process paredz, ka kompetences, kas iepriekš bijušas dalībvalstu valdībām, tiek nodotas kopējām iestādēm, kurām ir lēmumu pieņemšanas pilnvaras, tādējādi samazinot dalībvalstu parlamentu nozīmi likumdošanā, budžeta pieņemšanā un izpildvaras kontrolē. Lai gan vairāku no valstīm uz Eiropas Savienības līmeni nodoto pienākumu saņēmēja sākotnēji bija Padome, Eiropas Parlaments pakāpeniski ir ieguvis pilnas parlamentārās funkcijas.
- Dalībvalstu parlamenti ir apzinājušies, ka efektīvāka kontrole pār valdības darbu ES lietās un ciešāka sadarbība ar Parlamentu ir iespēja palielināt ietekmi ES politikas izstrādē un vienlaikus nodrošināt ES attīstību atbilstoši demokrātijas principiem.
- Savukārt Parlaments kopumā uzskata, ka ciešas attiecības ar dalībvalstu parlamentiem palīdzētu stiprināt tā leģitimitāti un tuvināt ES pilsoņiem.
B. Sadarbības aspekta attīstība
Eiropas integrācijas gaitā dalībvalstu parlamentu loma sākotnēji samazinājās: ES pilnvaras palielinājās un kompetences joma paplašinājās, kamēr Padomē par normu ir kļuvis vairākuma balsojums un ir pieaugušas arī Parlamenta likumdošanas pilnvaras.
Līdz 1979. gadam Parlaments un dalībvalstu parlamenti bija organiski saistīti, jo deputātus izraudzījās no dalībvalstu parlamentu deputātu vidus. Pārejot uz Parlamenta ievēlēšanu tiešās vēlēšanās, šīs saites zuda, un aptuveni desmit gadus attiecību faktiski nebija. Nepieciešamība tās atjaunot kļuva acīmredzama 1989. gadā, kad tika nodibināti kontakti un parādījās mēģinājumi atjaunot sākotnējās organiskās saites. To veicināja Māstrihtas līgums, jo tajā bija iekļautas divas deklarācijas par šo jautājumu (Nr. 13. un Nr. 14.), kuras it īpaši paredz:
- pienācīgi atzīt dalībvalstu parlamentu iesaistīšanos Eiropas Savienības darbībās (attiecīgo valstu valdībām “laikus” jāinformē dalībvalstu parlamenti par ES likumdošanas priekšlikumiem un vajadzības gadījumā jāorganizē kopīgas konferences);
- Parlamentam ciešāk sadarboties ar dalībvalstu parlamentiem, sistemātiskāk organizējot saziņu, apmainīties ar informāciju, organizēt regulāras sanāksmes un pēc iespējas sniegt savstarpēju nodrošinājumu.
Turklāt dalībvalstu parlamenti pakāpeniski ieguva kontroles pilnvaras pār valdību darbībām Eiropas lietās, to panākot ar konstitucionālām reformām, valdības saistībām, pašu parlamentu darbības metožu izmaiņām un ar dažu dalībvalstu konstitucionālo tiesu interpretētajiem valsts konstitucionālajiem noteikumiem. Dalībvalstu parlamentu ES lietu komitejām sadarbībā ar Parlamentu šajās norisēs bija būtiska loma.
Amsterdamas līgumam pievienotais protokols par dalībvalstu parlamentu lomu mudināja dalībvalstu parlamentus vairāk iesaistīties ES darbībās un pieprasīja nekavējoties tiem pārsūtīt apspriežu dokumentus un priekšlikumus, lai dalībvalstu parlamenti tos varētu izskatīt pirms lēmuma pieņemšanas Padomē. Valstu parlamentiem bija svarīga loma Konventa par Eiropas nākotni debatēs (1.1.4.), un tie bija apspriežu temats vienā no 11 darba grupām. Komisija 2006. gada maijā piekrita pārsūtīt visus jaunos priekšlikumus un apspriežu dokumentus dalībvalstu parlamentiem. Līdz ar Lisabonas līgumu šis “politiskais dialogs” ir kļuvis par Komisijas juridisku pienākumu. Līgums par Eiropas Savienības darbību (LESD) valstu parlamentiem nodrošina tiesības uz plašāku informāciju no ES iestādēm, kurām ir pienākums nosūtīt visus tiesību aktu projektus un pieteikumus pievienoties Eiropas Savienībai. Ar Lisabonas līgumu dalībvalstu parlamentu loma tika vēl vairāk pastiprināta, iesaistot tos Līgumu pārskatīšanas procedūrās, kā arī novērtēšanas mehānismos attiecībā uz ES politikas īstenošanu brīvības, drošības un tiesiskuma jomā. Ar to tika arī oficiāli paredzēta dalībvalstu parlamentu un Parlamenta sadarbība saskaņā ar Protokolu par valstu parlamentu lomu Eiropas Savienībā.
Turklāt ar Lisabonas līgumu tika ievērojami palielināta valstu parlamentu loma ES likumdošanas procesā, ieviešot agrīnās brīdināšanas mehānismu (EWM), proti, sistēmu, kas ļauj dalībvalstu parlamentiem pārraudzīt, kā likumdošanas priekšlikumos tiek respektēts subsidiaritātes princips (Protokols Nr. 1 par valstu parlamentu lomu Eiropas Savienībā un Protokols Nr. 2 par subsidiaritātes principa un proporcionalitātes principa piemērošanu). Astoņu nedēļu laikā pēc tiesību akta priekšlikuma nosūtīšanas dalībvalstu parlamenti var nosūtīt Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas priekšsēdētājiem argumentētu atzinumu, norādot, kāpēc viņi uzskata, ka attiecīgais projekts neatbilst subsidiaritātes principam. Tiesību aktu priekšlikumi var tikt bloķēti, ja vairums parlamentu par to panāk konsensu. Taču galīgais lēmums jāpieņem likumdevējām iestādēm (Eiropas Parlamentam un Padomei) (1.2.2.). Kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā šis mehānisms ir izmantots trīs reizes – 2012. gada maijā attiecībā uz priekšlikumu Padomes regulai par to, kā īstenojamas tiesības uz kolektīvu rīcību saistībā ar brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvību (“Monti II”)[1], 2013. gada oktobrī attiecībā uz priekšlikumu Padomes regulai par Eiropas Prokuratūras izveidi[2] un 2016. gada maijā attiecībā uz priekšlikumu pārskatīt direktīvu par darba ņēmēju norīkošanu darbā[3]. Valstu parlamenti var paust bažas par subsidiaritāti un uzsākt oranžās kartītes un dzeltenās kartītes procedūras, ja ir sasniegtas vajadzīgās robežvērtības. Šī subsidiaritātes pārbaude ir dalībvalstu parlamentu ekskluzīvā kompetencē. Reģionālo parlamentu loma šajā procedūrā ir šādi izklāstīta 2. protokola 6. pantā: “Ikviens valsts parlaments vai ikviena valsts parlamenta palāta vajadzības gadījumā apspriežas ar reģionālajiem parlamentiem, kuriem ir likumdošanas pilnvaras.” Tādējādi tiešie iesniegumi, kas saņemti no reģionālajiem parlamentiem, saskaņā ar Līgumiem netiek uzskatīti par valstu parlamentu iesniegumiem attiecībā uz subsidiaritāti. To viedokļi būtu jādara zināmi ar dalībvalstu parlamentu starpniecību. Tomēr, kad Eiropas Parlaments saņem iesniegumu no reģionāla parlamenta, to informatīvos nolūkos nosūta attiecīgajiem dienestiem, tostarp par attiecīgo jautājumu atbildīgajai komitejai, Reģionālās attīstības komitejai kā komitejai, kas atbild par attiecībām ar reģionālajām iestādēm, un pētniecības un dokumentācijas dienestiem. Līgumā ietverti arī jauni panti, kuros skaidrota dalībvalstu parlamentu loma ES institucionālajā uzbūvē (LES 10. un 12. pants).
Pēc ES valstu parādu krīzes sākuma 2010. gada martā eurozonas valstu parlamentu loma glābšanas tiesību aktu ratifikācijā un pārskatīšanā ir parādījusi, cik nozīmīga ir cieša sadarbība un pastāvīga informācijas apmaiņa starp dalībvalstu parlamentiem un Parlamentu. Līguma par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā, kurš stājās spēkā 2013. gada janvārī, 13. pantā ir paredzēta konkrēta sadarbība starp valstu parlamentiem un Parlamentu parlamentārajā kontrolē ekonomikas un finanšu pārvaldības jomā.
Sasniegumi: sadarbības instrumenti
A. Eiropas Savienības parlamentāro asambleju priekšsēdētāju konferences
Pēc 1963. un 1973. gadā notikušajām tikšanās reizēm šādas konferences tiek rīkotas regulāri kopš 1981. gada. Sākotnēji tās notika ik pēc diviem gadiem, un tajās piedalījās dalībvalstu parlamentu priekšsēdētāji un Parlamenta priekšsēdētājs. Tās sagatavo ģenerālsekretāru sanāksmēs, un tajās apspriež konkrētus valstu parlamentu un Parlamenta sadarbības jautājumus. Pēdējos gados parlamentu priekšsēdētāji šādā veidā ir tikušies katru gadu. Kopš 1995. gada Parlaments ir uzturējis ciešas attiecības ar asociēto valstu un pievienošanās kandidātvalstu parlamentiem. Parlamenta priekšsēdētājs un šo valstu parlamentu priekšsēdētāji ir regulāri tikušies, lai apspriestu pievienošanās stratēģijas un citus aktuālus jautājumus.
B. Eiropas Parlamentārās pētniecības un dokumentācijas centrs (ECPRD)
“Lielajā Vīnes konferencē” 1977. gadā tika izveidots Eiropas Parlamentārās pētniecības un dokumentācijas centrs. Centrs ir dokumentēšanas un izpētes pakalpojumu tīkls, kurā notiek cieša sadarbība ar mērķi atvieglot piekļuvi informācijai (tostarp dalībvalstu un Eiropas datubāzēm) un koordinēt pētniecību, lai novērstu divkāršu darbu. Centrs nodrošina pētījumu centralizāciju un izplatīšanu un ir izveidojis tīmekļa vietni, lai uzlabotu informācijas apmaiņu. Tā reģistrs palīdz pilnveidot saziņu starp dalībvalstu parlamentu dažādiem pētniecības departamentiem. Šo centru kopīgi vada Parlaments un Eiropas Padomes Parlamentārā asambleja. Tajā piedalās parlamenti no Eiropas Savienības un Eiropas Padomes dalībvalstīm, un tā pakalpojumus var izmantot arī to valstu parlamenti, kurām ir novērotāja statuss Eiropas Padomes Parlamentārajā asamblejā.
C. Kopienas parlamentu konference
Ideja par šādu konferenci īstenojās 1990. gadā Romā ar nosaukumu “Eiropas izbraukuma sanāksmes”. Šo sanāksmju tēma bija “Kopienas nākotne – priekšlikumu par Ekonomikas un monetāro savienību un Politisko savienību ietekme uz Kopienu un dalībvalstīm un, konkrētāk, dalībvalstu parlamentu un Eiropas Parlamenta loma”, un tajās piedalījās 258 dalībnieki – 173 no dalībvalstu parlamentiem un 85 no Parlamenta. Šī iniciatīva netika turpināta.
D. Eiropas Savienības valstu parlamentu Eiropas lietu komiteju konference (COSAC)
Šādas konferences rīkošanu sākotnēji ierosināja Francijas Nacionālās asamblejas priekšsēdētājs, un kopš 1989. gada sanāksmes notiek reizi pusgadā, un tajās piedalās dalībvalstu parlamentu par ES jautājumiem atbildīgās komitejas, kā arī Eiropas Parlamenta deputāti. Tās sanāksmēs katru parlamentu pārstāv seši deputāti. Konferenci rīko ES prezidējošās valsts parlaments, un to kopīgi sagatavo Parlaments un prezidentūras trijotnes valstu parlamenti; katrā konferencē apspriež Eiropas integrācijas svarīgākās tēmas. COSAC nav lēmējinstitūcija, bet gan konsultatīva un koordinējoša parlamentāra struktūra, kas lēmumus pieņem pēc vienprātības principa. Protokolā par dalībvalstu parlamentu lomu Eiropas Savienībā ir īpaši noteikts, ka COSAC var dot jebkādu ieguldījumu, ko tā uzskata par piemērotu ES iestāžu interesēm. Tomēr COSAC lēmumi nekādā ziņā nav saistoši dalībvalstu parlamentiem, kā arī nekādā veidā neietekmē to nostāju.
COSAC sanāksmēs tiekas valstu parlamentu delegācijas, kas veido interešu grupas Eiropas lietu jautājumos; tādējādi dalībvalstu parlamentu deputātiem ir iespēja apspriesties ar ES iestāžu pārstāvjiem. Piemēram, COSAC sanāksme, ko 2024. gada martā Briselē rīkoja Padomes prezidentvalsts Beļģija, ietvēra paneļdiskusijas par dzimumpolitiku, stratēģisko autonomiju un tiesiskuma un demokrātijas stāvokli ES. Pēdējā minētā paneļdiskusija ietvēra jautājumu un atbilžu apmaiņu, kurā piedalījās deputāti un Eiropas Savienības Tiesas priekšsēdētājs Koen Lenaerts, kurš uzsvēra īpašo pienākumu aizsargāt brīvas vēlēšanas, preses brīvību un dalībvalstu solidaritāti.
E. Apvienotās parlamentārās sanāksmes
Pēc gūtās pieredzes Eiropas Konventā gan Parlamenta, gan valstu parlamentu deputāti uzskatīja, ka būtu lietderīgi izveidot pastāvīgu politiskās sadarbības forumu, lai risinātu specifiskus jautājumus. Attiecīgi Eiropas Parlamenta un dalībvalstu parlamentu deputāti kopš 2005. gada tiekas apvienotajās parlamentārajās sanāksmēs, lai risinātu svarīgus jautājumus, kuri skar parlamentus saistībā ar ES politikas izstrādes un institucionālās attīstības procesu.
F. Citi sadarbības instrumenti
Lielākā daļa Parlamenta pastāvīgo komiteju apspriežas ar dalībvalstu atbilstīgajām struktūrām, rīkojot divpusējas vai daudzpusējas sanāksmes, kā arī priekšsēdētāju un referentu vizītes.
Saziņa starp Parlamenta politiskajām grupām un dalībvalstu parlamentu atbilstīgajām grupām ir attīstījusies dažādi atkarībā no politiskajām partijām vai valstīm.
Administratīvā sadarbība attīstās, organizējot praksi Parlamenta dienestos un ierēdņu apmaiņas. Lielākās daļas dalībvalstu parlamentu pārstāvju biroji atrodas Parlamenta ēkā, kurā atrodas Direktorāts attiecībām ar valstu parlamentiem. Arvien lielāka nozīme ir savstarpējai informācijas apmaiņai par parlamentu darbu, it īpaši par likumdošanu, galvenokārt pateicoties modernajām informācijas tehnoloģijām, piemēram, interneta datu un komunikāciju tīklam IPEX, ko uztur datu apmaiņas un komunikācijas elektroniska platforma: ES starpparlamentu informācijas apmaiņas platforma.
Eiropas Parlamenta loma
Parlaments 2018. gada 19. aprīlī pieņēma rezolūciju par Līguma noteikumu par dalībvalstu parlamentiem īstenošanu[4], kurā norādīja, ka dalībvalstu parlamenti uzlabo un aktīvi veicina labu Eiropas Savienības konstitucionālo darbību, tādējādi nodrošinot lielāku plurālismu un demokrātisko leģitimitāti. Tas arī atzīst, ka valstu valdību pārskatatbildība pret dalībvalstu parlamentiem joprojām ir “valstu parlamentu palātu lomas Eiropas Savienībā galvenais stūrakmens”. Lai gan Parlaments uzsver, ka kopš Lisabonas līguma stāšanās spēkā agrīnās brīdināšanas mehānisms ir reti izmantots, tomēr uzskata, ka to varētu reformēt pašreizējā Līguma sistēmā. Šajā sakarībā tas aicina Komisiju piemērot tehniskās paziņošanas periodu, lai sniegtu papildu laiku no dienas, kad dalībvalstu parlamenti saņem tiesību aktu projektus, un dienu, kad sākas astoņu nedēļu laikposms. Turklāt Parlaments atbalsta dalībvalstu parlamentu iespēju iesniegt Komisijai konstruktīvus priekšlikumus, lai pozitīvi ietekmētu Eiropas debates un Komisijas iniciatīvas pilnvaras. Visbeidzot, tas ierosina vairākus priekšlikumus, kuru mērķis ir nostiprināt pašreizējos Parlamenta un dalībvalstu parlamentu sadarbības instrumentus.
Parlaments 2024. gada 17. janvārī pieņēma jaunu rezolūciju par Līguma noteikumu par dalībvalstu parlamentiem īstenošanu[5]. Tajā Parlaments aicināja dalībvalstis nodrošināt, ka dalībvalstu parlamentiem ir pietiekami resursi, lai tie varētu pildīt savas konstitucionālās uzraudzības funkcijas, un ieteica valstu parlamentiem efektīvāk izmantot IPEX platformu un iesaistīt savus reģionālos parlamentus EWM ieviešanā. Parlaments arī aicināja pagarināt esošo astoņu nedēļu laikposmu, kurā dalībvalstu parlamenti var iesniegt pamatotus atzinumus, jo tas pēc būtības bija nepietiekams, lai savlaicīgi uzraudzītu subsidiaritātes principa ievērošanu. Turklāt Parlaments aicināja ieviest zaļās kartes sistēmu, saskaņā ar kuru vismaz viena trešdaļa dalībvalstu parlamentu varētu iesniegt iniciatīvas, kas “pozitīvi ietekmētu” Eiropas debates.
Katru gadu Parlamenta Direktorāts attiecībām ar valstu parlamentiem publicē gada ziņojumu par attiecībām starp Eiropas Parlamentu un ES dalībvalstu parlamentiem. Ziņojumā sniegts pārskats par visām darbībām un norisēm starpparlamentārajā sadarbībā ar valstu parlamentiem, kurā iesaistīti 39 valstu parlamenti un palātas no 27 dalībvalstīm un Eiropas Parlaments. Saskaņā ar 2022. gada ziņojumu galvenie temati, kas tika apspriesti minētā gada starpparlamentārajās sanāksmēs, bija ES drošība un ārējā darbība, reaģējot uz karu Ukrainā, atveseļošanās pēc Covid-19 pandēmijas, stāvoklis tiesiskuma jomā dalībvalstīs, Eiropas Savienības Atveseļošanas instruments NextGenerationEU un ekonomikas atveseļošanas plāni, kā arī konferences par Eiropas nākotni rezultāti.
Eeva Pavy / Alexandru-George Moș