Eiropas Savienības Padome
Padome ir iestāde, kas kopā ar Parlamentu pieņem ES tiesību aktus regulu un direktīvu veidā un sagatavo lēmumus un nesaistošus ieteikumus. Savas kompetences jomās tā pieņem lēmumus ar vienkāršu balsu vairākumu, kvalificētu balsu vairākumu vai vienprātīgi atkarībā no apstiprināšanai iesniegtā akta juridiskā pamata.
Juridiskais pamats
Eiropas Savienības vienotā iestāžu sistēmā Padome īsteno pilnvaras, ko tai paredz Līguma par Eiropas Savienību (LES) 16. pants un Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 237.–243. pants.
Uzdevumi
A. Tiesību akti
Uz Komisijas iesniegto priekšlikumu pamata Padome pieņem ES tiesību aktus regulu un direktīvu veidā vai nu kopā ar Parlamentu saskaņā ar LESD 294. pantu (parastā likumdošanas procedūra), vai viena pati pēc apspriešanās ar Parlamentu (1.2.3.). Padome pieņem arī individuālus lēmumus un nesaistošus ieteikumus (LESD 288. pants), kā arī rezolūcijas. Padome un Parlaments paredz vispārējus noteikumus par Komisijai piešķirto vai pašai Padomei paredzēto īstenošanas pilnvaru (LESD 291. panta 3. punkts) izmantošanu.
B. Budžets
Padome ir viena no divām budžeta lēmējinstitūcijas iestādēm (otra ir Parlaments). Abas iestādes kopā pieņem Eiropas Savienības budžetu (1.2.5.). Turklāt Padome saskaņā ar īpašu likumdošanas procedūru pieņem vienprātīgus lēmumus, paredzot noteikumus, kas piemērojami ES pašu resursu sistēmai un daudzgadu finanšu shēmai (LESD 311. un 312. pants). Šajā gadījumā Parlamentam jāsniedz piekrišana, par to lemjot ar balsu vairākumu. Jaunāko daudzgadu finanšu shēmu (2021–2027) Parlaments pieņēma 2020. gada novembrī. Padome dala Eiropas Savienības budžeta II iedaļu ar Eiropadomi (ES Finanšu regulas 46. panta b) punkts), lai gan tās ir divas atsevišķas iestādes.
C. Citas pilnvaras
1. Starptautiski nolīgumi
Padome slēdz Eiropas Savienības starptautiskos nolīgumus, par kuriem sarunas risina Komisija un kuru noslēgšanai lielākajā daļā gadījumu vajadzīga Parlamenta piekrišana (LESD 218. pants).
2. Iecelšana amatā
Padome ar kvalificētu balsu vairākumu (kopš Nicas līguma stāšanās spēkā) ieceļ amatā Revīzijas palātas, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas un Reģionu komitejas locekļus.
3. Ekonomikas politika
Padome nodrošina dalībvalstu ekonomikas politikas koordināciju (LESD 121. pants) un, neskarot Eiropas Centrālās bankas pilnvaras, pieņem politiskus lēmumus monetārajā jomā.
Īpaši noteikumi attiecas uz Eurogrupas locekļiem: LESD 137. pantā ir noteikts, ka “to dalībvalstu ministru sanāksmju kārtību, kuru naudas vienība ir euro, nosaka Protokolā par Eurogrupu”. LESD Protokola (Nr. 14) 1. pantā ir noteikts, ka to “dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, tiekas neoficiālās sanāksmēs. Šādās sanāksmēs vajadzības gadījumā pārrunā jautājumus, kas saistīti ar konkrētiem pienākumiem, kādus tās kopīgi uzņemas saistībā ar vienoto valūtu. Sanāksmēs piedalās Komisija. Šādās sanāksmēs, kuras sagatavo par finansēm atbildīgo ministru pārstāvji no dalībvalstīm, kuru naudas vienība ir euro, un Komisija, uzaicina piedalīties Eiropas Centrālo banku”. Saskaņā ar protokola 2. pantu to “dalībvalstu ministri, kuru naudas vienība ir euro, ar šo dalībvalstu vairākumu uz divarpus gadiem ievēl priekšsēdētāju”. Eurogrupas finanšu ministri parasti tiekas dienu pirms Ekonomikas un finanšu padomes sanāksmes.
Padome arī pilda dažas ekonomikas pārvaldības funkcijas Eiropas pusgada kontekstā. Cikla sākumā, proti, rudenī, tā izskata konkrētus eurozonai paredzētus ieteikumus, pamatojoties uz gada izaugsmes pētījumu, un pēc tam jūnijā un jūlijā pieņem konkrētām valstīm adresētus ieteikumus pēc to apstiprināšanas Eiropadomē.
LESD 136. pants tika grozīts ar Eiropadomes Lēmumu 2011/199/ES un stājās spēkā 2013. gada 1. maijā pēc tā ratificēšanas visās dalībvalstīs. Tas veido juridisko pamatu stabilitātes mehānismiem, piemēram, Eiropas Stabilitātes mehānismam (2.6.8.).
4. Kopējā ārpolitika un drošības politika (5.1.1. un 5.1.2.)
Ar Lisabonas līgumu Eiropas Savienībai ir piešķirts juridiskas personas statuss, un tā aizstāj Eiropas Kopienu. Turklāt ar jauno Līgumu ir atcelta trīs pīlāru sistēma. Tieslietas un iekšlietas ir kļuvušas par pilnībā integrētu ES rīcībpolitikas jomu, kam gandrīz vienmēr piemēro parasto likumdošanas procedūru. Tomēr ārpolitikas un drošības politikas jomā Padome turpina rīkoties saskaņā ar īpašiem noteikumiem, pieņemot kopējās nostājas un kopīgu rīcību vai izstrādājot konvencijas.
Iepriekšējā trijotnes sistēma ir aizstāta ar jaunu sistēmu: Ārlietu padome Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos pastāvīgā vadībā cieši sadarbojas ar Komisiju. Tai palīdz Padomes ģenerālsekretariāts un Eiropas Ārējās darbības dienests.
Organizācija
A. Sastāvs
1. Locekļi
Padomē ir pa vienam pārstāvim no katras dalībvalsts ministra līmenī, “kas pilnvarots uzņemties saistības attiecīgās dalībvalsts valdības vārdā” (LES 16. panta 2. punkts).
2. Prezidentūra
Izņemot Ārlietu padomi, Padomes priekšsēdētājs ir tās dalībvalsts pārstāvis, kura ir Eiropas Savienības prezidentvalsts. Padomes prezidentūra mainās ik pēc sešiem mēnešiem tādā secībā, kādu Padome apstiprina ar vienprātīgu lēmumu (LES 16. panta 9. punkts). Padomes prezidentūru, izņemot Ārlietu padomi, veido iepriekš noteiktas triju dalībvalstu grupas uz 18 mēnešu laikposmu, un katra no šīm trijām dalībvalstīm vada Padomi sešus mēnešus.
Turpmākos piecus gadus prezidentvalstu secība būs šāda: Zviedrija un Spānija 2023. gadā, Beļģija un Ungārija 2024. gadā, Polija un Dānija 2025. gadā, Kipra un Īrija 2026. gadā un Lietuva un Grieķija 2027. gadā. Eiropadome var minēto secību mainīt (LESD 236. panta b) punkts).
3. Sagatavošanas struktūras
Komiteja, ko veido visu dalībvalstu pastāvīgie pārstāvji (Pastāvīgo pārstāvju komiteja), sagatavo Padomes darbu un pilda pienākumus, kurus tai uzticējusi Padome (LESD 240. pants). Šo komiteju vada tās dalībvalsts pārstāvis, kura tobrīd vada Vispārējo lietu padomi, t. i., rotējošo prezidentūru. Tomēr Politikas un drošības komiteju, kas seko līdzi starptautiskās situācijas izmaiņām kopējās ārpolitikas un drošības politikas jomā, vada Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos izvirzīts pārstāvis.
Pastāvīgo pārstāvju komiteja tiekas katru nedēļu, lai sagatavotu Padomes darbu un koordinētu darbības, kas ir saistītas ar koplēmuma pieņemšanu kopā ar Parlamentu. Tā ir iedalīta divās grupās. Pastāvīgo pārstāvju komiteju (I) veido pastāvīgo pārstāvju vietnieki, kas sagatavo darbu tehniskākās jomās, cita starpā lauksaimniecības, nodarbinātības, izglītības un vides jomā. Pastāvīgo pārstāvju komiteja (II) risina jautājumus, kas vairāk attiecas uz tā dēvēto augsta līmeņa politiku, proti, ārlietām, ekonomiku un monetāro politiku, kā arī tieslietām un iekšlietām. Pastāvīgo pārstāvju komitejai tās sagatavošanas darbā palīdz ap 10 komiteju un apmēram 100 specializētu darba grupu.
B. Darbība
Atkarībā no attiecīgās jomas Padome pieņem lēmumu ar vienkāršu balsu vairākumu, ar kvalificētu balsu vairākumu vai vienprātīgi (1.2.3. un 1.2.4.). Kad Padome darbojas kā likumdevēja, tās sanāksmes ir atklātas (LES 16. panta 8. punkts). Padomes ģenerālsekretāru ieceļ Padome saskaņā ar LESD 240. pantu. Padomes sanāksmes notiek Briselē, kā arī Luksemburgā (aprīļa, jūnija un oktobra sesija). Šobrīd ir desmit Padomes sastāvi, no kuriem trīs tiekas regulāri (Vispārējo lietu padome, Ārlietu padome, Ekonomikas un finanšu padome (ECOFIN)).
1. Vienkāršs balsu vairākums
Vienkāršs balsu vairākums nozīmē, ka lēmums tiek uzskatīts par pieņemtu, ja ir vairāk balsu “par” nekā “pret”. Katram Padomes loceklim ir viena balss. Līdz ar to vienkāršs balsu vairākums ir panākts, ja vismaz 14 Padomes locekļi balso “par”. Vienkārša balsu vairākuma noteikums ir piemērojams, ja Līgumā nav paredzēta citāda procedūra (LESD 238. panta 1. punkts). Tātad tas ir parastais lēmuma pieņemšanas process. Tomēr praksē to piemēro tikai dažām jomām: Padomes reglamentam, Padomes ģenerālsekretariāta darba organizēšanai un noteikumiem, kas reglamentē Līgumā paredzēto komiteju darbību.
2. Kvalificēts balsu vairākums
a. Mehānisms
Noteikumi par Padomes kvalificētu balsu vairākumu ir atrodami Lisabonas līgumā un LES 16. panta 4. punkta pirmajā daļā. Saskaņā ar šo pantu ir vajadzīgs vismaz 55 % Padomes locekļu labvēlīgs balsojums un tiem jāpārstāv vismaz 65 % no ES iedzīvotājiem. Būtībā tas nozīmē vismaz 15 no 27 dalībvalstīm. Gadījumos, kad priekšlikumu nav izvirzījusi Komisija vai Augstais pārstāvis, piemēro t. s. pastiprināta kvalificēta vairākuma noteikumu, kas paredz, ka ir vajadzīgs vismaz 72 % Padomes locekļu labvēlīgs balsojums (kuri pārstāv vismaz 20 no 27 ES dalībvalstīm un vismaz 65 % no Savienības iedzīvotājiem).
b. Darbības joma
Ar Lisabonas līgumu tika vēl vairāk paplašināts to jomu klāsts, kurās lēmums jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu. Lēmumu pieņemšana ar kvalificētu balsu vairākumu ir ieviesta vai paplašināta attiecībā uz 68 juridiskajiem pamatiem, vairumā gadījumu līdz ar parastās likumdošanas procedūras ieviešanu (tostarp attiecībā uz daudzām jomām, kas iepriekš ietilpa trešajā pīlārā). Kvalificēts balsu vairākums ir vajadzīgs arī Komisijas priekšsēdētāja un tās locekļu, Revīzijas palātas, Eiropas Ekonomikas un sociālo lietu komitejas un Eiropas Reģionu komitejas locekļu iecelšanai (1.2.3. un 1.2.4.).
3. Vienprātība
Līgums paredz vienprātīga lēmuma pieņemšanu tikai dažās jomās, piemēram, nodokļu un sociālās politikas jomā. Šāda prasība tika saglabāta Lisabonas līgumā. LES 48. panta 7. punktā ir paredzēta vispārēja pārejas klauzula, kas, ievērojot konkrētus nosacījumus, piemērojama visām ES rīcībpolitikām un dod iespēju atkāpties no Līgumos sākotnēji paredzētajām likumdošanas procedūrām. Attiecīgi tā ļauj Padomei par dažiem jautājumiem lemt ar kvalificētu balsu vairākumu, nevis vienprātīgi. Pārejas klauzula dod iespēju īpašās likumdošanas procedūras vietā izmantot parasto likumdošanas procedūru un vienprātīga balsojuma vietā – kvalificēta vairākuma balsošanu. Tomēr pārejas klauzulu joprojām var aktivizēt tikai tad, ja šādu lēmumu vienprātīgi pieņem Padome vai Eiropadome. Attiecīgi pirms klauzulas piemērošanas ir vajadzīga visu dalībvalstu piekrišana.
2018. gada runā par stāvokli Savienībā Komisijas priekšsēdētājs Ž. K. Junkers paziņoja, ka pārejas klauzulas tiks visaptveroši pārskatītas. Tā rezultātā Komisija līdz šim ir publicējusi četrus paziņojumus: par kopējo ārpolitiku un drošības politiku (2018. gada septembrī), nodokļiem (2019. gada janvārī), enerģētiku un klimatu (2019. gada aprīlī) un sociālo politiku (2019. gadā).
Parasti Padome cenšas panākt vienprātību arī tad, ja tā nav prasīta. Šāda prakse aizsākās ar 1966. gada Luksemburgas kompromisu, ar ko tika izbeigts Francijas un citu dalībvalstu strīds, kura pamatā bija Francijas atteikšanās noteiktās jomās pāriet no vienprātības uz kvalificētu balsu vairākumu. Kompromisa teksts ir šāds: “Ja tādu lēmumu gadījumā, ko var pieņemt ar vairākuma balsojumu par Komisijas priekšlikumu, izšķiras viena vai vairāku partneru ļoti svarīgas intereses, Padomes locekļi saprātīgā laikposmā cenšas rast risinājumus, kurus var pieņemt visi Padomes locekļi, ievērojot Kopienas un viņu savstarpējās intereses.”
Līdzīgs risinājums tika rasts 1994. gadā, panākot Joanīnas kompromisu to dalībvalstu aizsardzībai, kuru balsu skaits ir tuvu bloķējošā mazākuma slieksnim. Šī kārtība paredz, ka tad, ja attiecīgās valstis pauž nodomu iebilst pret Padomes lēmuma pieņemšanu ar kvalificētu balsu vairākumu, Padome darīs visu iespējamo, lai saprātīgā laikposmā panāktu pārliecinošam dalībvalstu vairākumam pieņemamu risinājumu.
Saskaņā ar LES 48. pantu, lai pārskatītu dibināšanas līgumus, nepieciešama vienprātība, un tas tiek uzskatīts par būtisku ierobežojumu 27 dalībvalstu veidotās Savienības reformēšanai. Lai pārvarētu šo vienprātības prasību, dalībvalstis ir noslēgušas starptautiskus nolīgumus ārpus ES tiesiskās kārtības. Pirmoreiz tas notika euro krīzes rezultātā, 2012. gadā pieņemot Līgumu par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā (fiskālais pakts) un Līgumu par Eiropas Stabilitātes mehānisma dibināšanu (ESM līgums), kā arī 2014. gadā – Starpvaldību nolīgumu par iemaksu pārskaitīšanu uz vienoto noregulējuma fondu un to kopīgošanu (VNF nolīgums). Saskaņā ar fiskālā pakta 14. panta 3. punktu paktu piemēro no tā spēkā stāšanās dienas un tikai tām valstīm, kuras to ratificējušas. Tā kā tas jāratificē tikai vismaz 12 eurozonas valstīm, pietiek ar to, ka paktu apstiprina dalībvalstu mazākums, lai tas stātos spēkā.
Konferences par Eiropas nākotni un Covid-19 pandēmijas kontekstā Parlaments rezolūcijā par koordinētu ES rīcību Covid-19 pandēmijas un tās seku apkarošanai ierosināja “piešķirt Savienībai lielākas pilnvaras rīkoties pārrobežu veselības apdraudējuma gadījumā” un izmantot “vispārīgo pārejas klauzulu, lai atvieglotu lēmumu pieņemšanas procesu visos jautājumos, kas varētu palīdzēt risināt pašreizējās veselības krīzes radītās problēmas”. 2022. gada 9. jūnija rezolūcijā par aicinājumu sasaukt konventu, lai grozītu Līgumus, Parlaments iesniedza Padomei priekšlikumus par Līgumu grozījumiem saskaņā ar parasto pārskatīšanas procedūru, kas noteikta LES 48. pantā. Ierosinātie grozījumi ļautu Padomei konkrētās jomās, piemēram, attiecībā uz sankciju pieņemšanu un ārkārtas situācijā, lēmumus pieņemt ar kvalificētu balsu vairākumu, nevis vienprātīgi.
Komisijas priekšsēdētāja Urzula fon der Leiena, uzstājoties ar runu Konferences par Eiropas nākotni noslēguma pasākumā, kas notika 2022. gada 9. maijā, atkārtoti apstiprināja Komisijas gatavību īstenot pieņemtos pilsoņu priekšlikumus par vienprātības balsojuma radītā strupceļa pārvarēšanu. Saskaņā ar Komisiju “tagad mums jāizvēlas vistiešākais ceļš, kā to panākt, – vai nu pilnībā izmantojot Līgumu sniegtās iespējas, vai, jā, vajadzības gadījumā grozot Līgumus”. 2023. gada 11. jūlijā Parlaments pieņēma rezolūciju par ES Līgumos paredzēto pārejas klauzulu īstenošanu, ierosinot aktivizēt pārejas klauzulas dažās prioritārās politikas jomās, jo īpaši kopējās ārpolitikas un drošības politikas un enerģētikas politikas jomā un attiecībā uz nodokļu jautājumiem, kam piemīt vides dimensija.
Komisijas priekšsēdētāja 2023. gada decembrī atkārtoja sava kabineta apņemšanos reformēt Līgumus. Tomēr 2024. gada 20. marta paziņojumā Komisija savu nostāju mīkstināja un, atsaucoties uz šķēršļiem, ko Līgumu izmaiņām rada vienprātības prasība, norādīja, ka ES pārvaldību varētu “ātri uzlabot, pilnībā izmantojot spēkā esošo Līgumu potenciālu”.
Eeva Pavy / Alexandru-George Moș