ES izdevumi

Budžeta izdevumus kopīgi apstiprina Padome un Parlaments. ES ikgadējā budžeta jomā ir jāievēro izdevumu maksimālais apjoms, par ko attiecībā uz dažādām izdevumu pozīcijām, piemēram, izdevumu kategorijām, tādām kā iekšējais tirgus, kohēzija un dabas resursi, ir panākta vienošanās daudzgadu finanšu shēmas (DFS) ietvaros. ES spēju reaģēt neparedzētu vajadzību gadījumā nodrošina tematiski un netematiski īpašie instrumenti. Budžeta garantiju un finanšu instrumentu izmantošana rada sviras efektu attiecībā uz ES izdevumiem. Papildus DFS kopējie ES izdevumi 2021.–2027. gada laikposmam ietver pagaidu atveseļošanas instrumentu NextGenerationEU, kas palīdz ES ekonomikai atgūties no Covid-19 krīzes.

Juridiskais pamats

• Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 310.–325. pants un 352. pants un Eiropas Atomenerģijas kopienas dibināšanas līguma 106.a, 171.-182. pants un 203. pants;
• Eiropas Parlamenta un Padomes 2018. gada 18. jūlija Regula (ES, Euratom) 2018/1046 par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, ar kuru groza Regulas (ES) Nr. 1296/2013, (ES) Nr. 1301/2013, (ES) Nr. 1303/2013, (ES) Nr. 1304/2013, (ES) Nr. 1309/2013, (ES) Nr. 1316/2013, (ES) Nr. 223/2014, (ES) Nr. 283/2014 un Lēmumu Nr. 541/2014/ES un atceļ Regulu (ES, Euratom) Nr. 966/2012;
• Padomes 2020. gada 17. decembra Regula (ES, Euratom) 2020/2093, ar ko nosaka daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam (DFS regula);
• Padomes 2024. gada 29. februāra Regula (ES, Euratom) 2024/765, ar kuru groza Regulu (ES, Euratom) 2020/2093, ar ko nosaka daudzgadu finanšu shēmu 2021.–2027. gadam;
• Padomes 2020. gada 14. decembra Regula (ES) 2020/2094, ar ko izveido Eiropas Savienības Atveseļošanas instrumentu ekonomikas atveseļošanas atbalstam pēc Covid-19 krīzes;
• 2020. gada 16. decembra Iestāžu nolīgums starp Eiropas Parlamentu, Eiropas Savienības Padomi un Eiropas Komisiju par budžeta disciplīnu, sadarbību budžeta jautājumos un pareizu finanšu pārvaldību, kā arī par jauniem pašu resursiem, tostarp par ceļvedi jaunu pašu resursu ieviešanai (Iestāžu nolīgums).

Mērķis

ES budžeta vispārējais mērķis ir finansēt Eiropas Savienības politikas, ievērojot budžeta disciplīnu un saskaņā ar spēkā esošajiem noteikumiem un procedūrām. ES budžets galvenokārt ir paredzēts investēšanai. Tādēļ ES pieņem ilgtermiņa izdevumu plānus — kas pazīstami kā daudzgadu finanšu shēmas (DFS) — piecu līdz septiņu gadu laikposmam (sk. turpmāk tekstā).

Pamatprincipi

Saskaņā ar Finanšu regulas par finanšu noteikumiem, ko piemēro Savienības vispārējam budžetam, 6. līdz 38. pantu uz ES budžetu attiecas deviņi vispārēji noteikumi, proti, vienotības, budžeta precizitātes, gada pārskata[1], līdzsvara, norēķinu vienības (euro), universāluma, specifikācijas (katra apropriācija tiek piešķirta konkrētam izdevumu veidam), pareizas finanšu pārvaldības un pārredzamības princips.

Gada pārskata princips ir jāsaskaņo ar nepieciešamību pārvaldīt daudzgadu darbības, kuru nozīme budžetā ir palielinājusies. Tādēļ budžets ietver diferencētas apropriācijas, kas sastāv no:

• saistību apropriācijām, kuras kārtējā finanšu gadā sedz to juridisko saistību kopējās izmaksas, kas uzņemtas par vairākus gadus ilgstošām darbībām;
• maksājumu apropriācijām, kuras sedz izdevumus to saistību izpildei, kas uzņemtas kārtējā finanšu gadā vai iepriekšējos gados.

2020. gada 16. decembra Iestāžu nolīgums paredz, ka Komisija sagatavo gada ziņojumu, kurā sniedz pārskatu par dažādu ES darbību finansiālo ietekmi un ietekmi uz budžetu neatkarīgi no tā, vai tās tiek finansētas no ES budžeta vai ar citiem līdzekļiem. Šis ziņojums ietver informāciju par ES aktīviem un saistībām, dažādām aizņemšanās un aizdošanas operācijām - tostarp par Eiropas finanšu stabilizācijas mehānismu un Eiropas Finanšu stabilitātes instrumentu (2.6.8) - un citiem iespējamiem nākotnes mehānismiem. Turklāt ziņojumā iekļauj informāciju par klimata jomas izdevumiem un izdevumiem, kas palīdz apturēt un vērst pretējā virzienā bioloģiskās daudzveidības mazināšanos, veicināt dzimumu līdztiesību un īstenot ANO ilgtspējīgas attīstības mērķus, visās attiecīgajās ES programmās.

ES izdevumu struktūra un kategorijas

1. ES izdevumu iedaļas

Vispārējais budžets ir iedalīts 10 iedaļās — viena katrai institūcijai. Ja citu institūciju iedaļas sastāv galvenokārt no administratīviem izdevumiem, Komisijas iedaļa (III iedaļa) sastāv no darbības izdevumiem un to īstenošanas administratīvajām izmaksām (tehniskā palīdzība, aģentūras un cilvēkresursi). Ir sagaidāms, ka 2024. gadā kopējie administratīvie izdevumi būs 6,3 % no kopējās saistību apropriāciju summas, kas ir 189,28 miljardi EUR.

Komisija izmanto tādu budžeta nomenklatūru, saskaņā ar kuru līdzekļi tiek iedalīti pa politikas jomām un programmām, programmu jomas saskaņojot ar izdevumu kategorijām vai t. s. programmu kopām (sk. turpmāk tekstā), un šāda pieeja atvieglo katras ES politikas izmaksu un efektivitātes izvērtēšanu.

2. Daudzgadu finanšu shēma (DFS) (1.4.3)

Kopš 1988. gada ES izdevumi tiek iekļauti daudzgadu shēmā, kurā budžets iedalīts izdevumu kategorijās, kas atbilst plašākām politikas jomām un kam tiek noteikts maksimālais izdevumu apjoms, tādējādi atspoguļojot svarīgākās budžeta prioritātes attiecīgajā periodā. Pirmais plānošanas periods bija pieci gadi, taču turpmākie periodi, tostarp pašreizējais, ir septiņi gadi. Attiecībā uz ikgadējo budžetu ir jāievēro daudzgadu shēmā noteiktās robežvērtības.

ES budžets ir pakļauts stingram līdzsvara principam, kas noteikts LESD 310. pantā un Finanšu regulā. Praksē tas nozīmē to, ka ES budžets ir orientēts uz izdevumiem. Citiem vārdiem sakot, kopējie ieņēmumi var palielināties tikai tiktāl, ciktāl to ex ante pieļauj DFS maksimālie apjomi un īpašo instrumentu papildus šādiem maksimālajiem apjomiem apmērs. Saskaņā ar DFS regulas 4. panta noteikumiem šādiem maksimālajiem apjomiem piemēro nominālu automātisku augšupēju korekciju 2 % apmērā gadā[2]. 2021.–2027. gada DFS paredzēja kopējās saistību apropriācijas 1824,3 miljardu EUR apmērā 2018. gada cenās, no kuriem 1074,3 miljardi EUR bija paredzēti DFS un 750 miljardi EUR — atveseļošanas instrumentam NextGenerationEU (NGEU), taču DFS regulas 5. pantā noteikto konkrētām programmām paredzēto korekciju rezultātā tās tika palielinātas par 11 miljardiem EUR.

Pēc tam, kad Komisija 2023. gada 20. jūnijā bija nākusi klajā ar tiesību akta priekšlikumu, Parlaments un Padome 2024. gada 6. februārī panāca vienošanos, paverot ceļu vēsturē pirmajai DFS vidusposma pārskatīšanai. Šī vienošanās attiecas uz pašreizējās DFS atlikušajiem gadiem, ļaujot pārskatīt DFS maksimālos apjomus, kā arī īpašo instrumentu papildus šiem maksimālajiem apjomiem darbības jomu un apmēru. Konkrētāk vienošanās paredz papildu izdevumus 21 miljarda EUR apmērā (2024. gada cenās) neto nominālā izteiksmē, no kuriem 17 miljardi EUR paredzēti kā dotācijas Ukrainai, izmantojot jaunu īpašo instrumentu papildus DFS maksimālajiem apjomiem[3]. Šis palielinājums atbilst maksimālo atļauto izdevumu palielinājumam par 2,8 % pašreizējās DFS atlikušajā periodā.

Kopumā, neraugoties uz izdevumiem paredzētā finansējuma nominālvērtības pieaugumu, ES izdevumi reālajā izteiksmē ievērojami samazināsies sakarā ar inflācijas uzliesmojumu laikposmā no 2021. līdz 2023. gadam. Pašreizējās DFS (laikposmam no 2021. līdz 2027. gadam) pirmajos 2,5 gados uzkrātā inflācija ES jau ir sasniegusi 23,7 %. Kā norādīts nesenā Parlamenta pasūtītā pētījumā, ir paredzams, ka, citiem faktoriem saglabājoties nemainīgiem, DFS apjoms procentos no ES nacionālā kopienākuma līdz perioda beigām 2027. gadā būs samazinājies līdz 0,96 %. Tas ir ievērojami zemāk par 1,05 % no nacionālā kopienākuma — 2021.–2027. gada DFS apjoma īpatsvaru, kas bija paredzēts tās pieņemšanas brīdī.

Turpmāk tekstā ievietotajā tabulā sniegts 2024. gada budžets sadalījumā pa politikas jomām, kā noteikts saskaņā ar DFS 2021.-2027. gadam.

ES 2024. gada budžets (miljonos euro): saistību apropriāciju un maksājumu apropriāciju iedalījums DFS kategorijās

Avots: Eiropas Komisija. Skaitļi izteikti 2023. gada novembra cenās.

3. Elastības un tematiskie īpašie instrumenti

Papildus izdevumiem, kas paredzēti ES politiku finansēšanai saskaņā ar daudzgadu programmām, ES budžetā ir rezervēti finanšu līdzekļi reaģēšanai uz neparedzētām krīzēm un situācijām. Šie īpašie elastības un tematiskie instrumenti var tikt izmantoti ekonomiskas krīzes (piemēram, EGF - Eiropas Globalizācijas pielāgošanās fonds), dabas katastrofas, sabiedrības veselības krīzes un ārkārtas humanitārās situācijas gadījumā (piemēram, SEAR - rezerve solidaritātei un palīdzībai ārkārtas gadījumos) vai citām neparedzētām vajadzībām (piemēram, elastības instruments) ES dalībvalstīs, kandidātvalstīs vai trešās valstīs. Šāds finansējums ļauj segt izdevumus ierobežotām ārkārtas finansiālajām vajadzībām.

Eiropas Savienības Atveseļošanas instruments - NextGenerationEU

Šī instrumenta ietvaros Komisija mobilizēs 750 miljardus EUR 2018. gada cenās, no kuriem līdz 390 miljardiem EUR varēs izmantot dotācijām un līdz 360 miljardiem EUR — aizdevumu sniegšanai, tādējādi papildinot 2021.–2027. gada ilgtermiņa budžetu, lai palīdzētu ES atgūties pēc Covid-19 krīzes. Saskaņā ar Pašu resursu lēmuma 5. panta 1. punktu Komisija ir pilnvarota ES vārdā aizņemties līdzekļus kapitāla tirgos. Šo izdevumiem izmantojamo līdzekļu pamatsummas (390 miljardi EUR 2018. gada cenās) atmaksa un saistīto procentu maksāšana tiks finansēta no ES vispārējā budžeta, tostarp, gūstot pietiekamus ieņēmumus no jauniem pašu resursiem, kas tiek pakāpeniski ieviesti kopš 2021. gada (1.4.1).

NGEU izmantošanā īpaša uzmanība būtu jāpievērš: a) nodarbinātības atjaunošanai un darbvietu radīšanai, b) reformām un investīcijām, lai atdzīvinātu ilgtspējīgas izaugsmes un nodarbinātības potenciālu nolūkā stiprināt kohēziju starp dalībvalstīm un palielināt to noturību, c) pasākumiem, kas paredzēti uzņēmumiem — jo īpaši maziem un vidējiem uzņēmumiem —, kurus skārušas Covid-19 krīzes ekonomiskās sekas, un ilgtspējīgas izaugsmes stiprināšanai Eiropas Savienībā, tostarp tiešām finanšu investīcijām uzņēmumos, d) pētniecībai un inovācijai paredzētiem pasākumiem, reaģējot uz Covid-19 krīzi, e) krīžgatavības līmeņa paaugstināšanai un ES spējai ātri un efektīvi reaģēt uz liela mēroga ārkārtas situācijām, tostarp svarīgāko preču un medicīnas aprīkojuma uzkrājumu veidošanai un ātrai reaģēšanai krīzes situācijā nepieciešamās infrastruktūras nodrošināšanai, f) pasākumiem, kuru mērķis ir nodrošināt, ka Covid-19 krīze neapdraud taisnīgu pārkārtošanos uz klimatneitrālu ekonomiku, g) pasākumiem, kas paredzēti Covid-19 krīzes ietekmes uz lauksaimniecību un lauku attīstību mazināšanai.

Lai sniegtu atbalstu dalībvalstīm investīciju un reformu jomā, 2021. gada 12. februārī tika panākta vienošanās par jauno Atveseļošanas un noturības mehānismu (ANM). Sākotnēji ar šī mehānisma palīdzību bija paredzēts aizdevumos un dotācijās dalībvalstīm darīt pieejamus 672,5 miljardus EUR (2018. gada cenās), kas būtu jāizmanto, īstenojot nacionālos atveseļošanas un noturības plānus[4]. Šiem plāniem jāietver reformas un investīcijas, kas aptver svarīgākās politikas jomas (seši pīlāri[5]), un ar to palīdzību jāvirza uz priekšu zaļā un digitālā pārkārtošanās un jāīsteno Eiropas pusgada ietvaros sniegtie konkrētām valstīm adresētie ieteikumi.

Saistībā ar Krievijas iebrukumu Ukrainā Komisija 2022. gada 18. maijā publicēja paziņojumu “RepowerEU”, kurā izklāstīta stratēģija ES atkarības no Krievijas enerģijas importa mazināšanai. Saskaņā ar Komisijas izvērtējumu šīs stratēģijas sekmīgai īstenošanai nepieciešamas papildu investīcijas 210 miljardu EUR apmērā. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija kā vienu no pasākumiem[6] ierosināja grozīt ANM regulu, lai pārdalītu ANM ietvaros atlikušos aizdevumus līdz 225 miljardu EUR apmērā, kā arī REPowerEU vajadzībām piešķirt līdz 7,5 % no līdzekļiem, kas pieejami no Eiropas Reģionālās attīstības fonda, Eiropas Sociālā fonda Plus un Kohēzijas fonda. Turklāt līdz 20 miljardiem EUR 2022. gada cenās tiks darīti pieejami no emisijas kvotu tirdzniecības sistēmas kvotu izsolīšanas saskaņā ar Direktīvu 2003/87/EK vai no pārvietojumiem no Brexit korekcijas rezerves, kas izveidota ar Regulu (ES) 2021/1755. Ar šiem līdzekļiem finansēs jaunu nodaļu nacionālajos atveseļošanas un noturības plānos, kurā būs noteikti konkrēti pasākumi energoapgādes dažādošanai un atkarības no fosilā kurināmā mazināšanai. Šis finansējums izpaudīsies aizdevumu (līdz 225 miljardiem EUR) un dotāciju (līdz 75 miljardiem EUR) veidā. Dalībvalstis līdz REPowerEU regulā noteiktajam termiņam pārskatīto ANP kontekstā ir pieprasījušas aizdevumus 127,24 miljardu EUR apmērā.

Iepriekš minētā vienošanās par DFS vidusposma pārskatīšanu jo īpaši ievieš jaunu finansēšanas kaskādes mehānismu, lai segtu pārsniegumus, kas saistīti procentu maksājumiem, kuri attiecas uz NGEU. Šī mehānisma ietvaros kā galējo līdzekli var izmantot jaunu tematisku īpašo instrumentu papildus DFS maksimālajiem apjomiem — ES Atveseļošanas instrumentu —, taču tikai tad, ja 2.b izdevumu kategorijā jau paredzētās summas papildus atceltajām saistībām, prioritāšu pārskatīšanai un netematisko īpašo instrumentu ietvaros pieejamajiem līdzekļiem nav pietiekamas.

Eiropas Parlamenta loma

Parlaments kopā ar Padomi īsteno budžeta lēmējinstitūcijas pilnvaras, un šīs pilnvaras bija vienas no pirmajām, ko Eiropas Parlamenta deputāti ieguva 70. gados (1.2.5). Budžeta pilnvaras attiecas uz ES ikgadējo izdevumu kopējās summas un sadalījuma noteikšanu, kā arī uz budžeta izpildes kontroles īstenošanu.

Parlamenta Budžeta komiteja ir atbildīga par sarunām par DFS un par ikgadējā budžeta pieņemšanu Parlamenta vārdā un pārstāv Parlamenta viedokli sarunās ar Padomi. Tai parasti izdodas panākt, ka Padome piekrīt prioritāriem palielinājumiem, kas izriet no tā izdarītajiem grozījumiem (lai gan ne vienmēr to sākotnējā apmērā).

Sarunās par 2021.–2027. gada DFS Parlaments jo īpaši aizstāvēja un lielā mērā nodrošināja: a) DFS maksimālā apjoma palielināšanu un vairākām pamatprogrammām paredzēto līdzekļu palielināšanu, b) apņemšanos ieviest jaunus ES pašu resursu veidus, lai segtu vismaz ar NGEU saistītās izmaksas (pamatsummu un procentus), c) savu lomu Atveseļošanas instrumenta īstenošanā saskaņā ar Kopienas metodi, d) ES budžeta finansējuma nozīmi klimata un bioloģiskās daudzveidības mērķu sasniegšanā un dzimumu līdztiesības nodrošināšanā, e) jaunā mehānisma ieviešanu, kurš paredzēts ES budžeta aizsardzībai pret tiesiskuma principu pārkāpumiem (1.4.3).

Parlaments arī sistemātiski uzstāj uz budžeta pārredzamību un visu no ES budžeta finansēto darbību un instrumentu pienācīgu kontroli.

Parlaments ir budžeta izpildes apstiprinātājiestāde (sk. LESD 319. pantu), un tā Budžeta kontroles komiteja tam sagatavo visus darbus, kas saistīti ar budžeta izpildes politisko kontroli (1.4.5). Katru gadu budžeta izpildes apstiprināšanas procedūra atspoguļo procesa noslēguma secinājumus par to, kā Komisija un citas iestādes un struktūras ir izpildījušas ES budžetu. Šīs procedūras mērķis ir pārbaudīt, vai budžeta izpilde ir veikta saskaņā ar attiecīgajiem noteikumiem (atbilstība), tostarp ar pareizas finanšu pārvaldības principiem (jo īpaši ar sniegumu saistīto prasību ievērošana).

Parlamenta Budžeta kontroles komiteja rīko ikgadēju tikšanos ar Eiropas Investīciju bankas (EIB) pārstāvjiem (1.3.15), lai rūpīgi pārbaudītu tās finanšu darbības, un sagatavo gada ziņojumu, kurā tiek izvērtēts EIB sniegums un darbības rezultāti. Parlamenta Budžeta komiteja un Ekonomikas un monetārā komiteja ir vienojušās sagatavot gada ziņojumu, kurā tiek izvērtētas EIB pašreizējās un turpmākās darbības; abas komitejas pārmaiņus veic atbildīgās komitejas funkcijas. Lai gan Parlaments uzskata, ka finanšu instrumenti var būt vērtīgs līdzeklis ES līdzekļu ietekmes palielināšanai, tas ir uzsvēris, ka tie jāizmanto saskaņā ar stingriem nosacījumiem un ierobežojot riskus ES budžetam. Tādēļ Finanšu regulā ir iekļauti sīki izstrādāti noteikumi par tādu finanšu instrumentu izmantošanu, kurus finansē vai garantē no ES budžeta.

Parlamenta Budžeta komiteja un Ekonomikas un monetārā komiteja kopīgi atbild par ANM īstenošanas rūpīgu pārbaudi, izmantojot darba grupu un reizi divos mēnešos notiekošu dialogu ar Komisiju par atveseļošanas un noturības jautājumiem.

 

Francisco Padilla Olivares

04-2024