Eiropas Savienības tiesību avoti un tvērums
Eiropas Savienība ir juridiska persona un kā tādai tai ir sava tiesību sistēma, kas pastāv neatkarīgi no starptautiskajām tiesībām. Turklāt ES tiesību aktu kopumam ir tieša vai netieša ietekme uz tās dalībvalstu tiesībām, un tas kļūst par katras dalībvalstu tiesību sistēmas sastāvdaļu. Eiropas Savienība ir uzskatāma par patstāvīgu tiesību avotu. Tiesību sistēma parasti ir iedalīta primārajos tiesību aktos (Līgumos un vispārējos tiesību principos), sekundārajos tiesību aktos (tie pamatojas uz Līgumiem) un papildu tiesību aktos.
Savienības tiesību avoti un hierarhija
- Līgums par Eiropas Savienību (LES), Līgums par Eiropas Savienības darbību (LESD) un tiem pievienotie protokoli (kopā 37 protokoli, 2 pielikumi un 65 deklarācijas, kas ir pievienoti līgumiem un ir uzskatāmi par sīkāku to regulējumu, bet nav konsolidēti vienotā tiesību aktā) 1.1.5.;
- Eiropas Savienības Pamattiesību harta 4.1.2.;
- Eiropas Atomenerģijas kopienas dibināšanas līgums (Euratom) joprojām ir spēkā kā atsevišķs līgums;
- starptautiskie nolīgumi 5.2.1.;
- Savienības tiesību vispārējie principi;
- Sekundārie tiesību akti.
Eiropas Savienība ir uz tiesiskas valsts principu balstīta Savienība, kas ir izveidojusi pilnīgu tiesiskās aizsardzības līdzekļu un procedūru sistēmu, pamatojoties uz kuru, Eiropas Savienības Tiesa (EST) var pārbaudīt Savienības iestāžu tiesību aktu likumību (LESD 263. pants). Līgumi un vispārējie tiesību principi atrodas tiesību aktu hierarhijas pašā augšā, un tos dēvē par primārajiem tiesību aktiem. Pēc Lisabonas līguma stāšanās spēkā 2009. gada 1. decembrī tāds pats rangs tika piešķirts arī Pamattiesību hartai. Eiropas Savienības noslēgtie starptautiskie nolīgumi ir pakārtoti primārajiem tiesību aktiem. Sekundārie tiesību akti tiesību aktu hierarhijā atrodas vienu pakāpi zemāk un ir spēkā tikai tad, ja tie atbilst augstāka juridiska spēka aktiem un nolīgumiem. ES tiesību augstāka spēka doktrīna ir ES tiesību sistēmas stūrakmens, un tās mērķis ir nodrošināt ES tiesību vienotību un konsekvenci. Eiropas Savienības Tiesa oficiāli uzstāj, ka ES tiesībām ir absolūts pārākums pār valsts tiesībām, un valstu tiesām tas ir jāņem vērā, pieņemot savus lēmumus. Tiesa vienmēr ir uzsvērusi, ka tai, nosakot attiecības starp Eiropas Savienības tiesībām un valsts tiesībām, ir galīgā vara. Kardinālajās lietās van Gend en Loos pret Nederlandse Administratie der Belastingen un Costa/ENEL EST izstrādāja ES tiesību tiešās iedarbības un pārākuma fundamentālās doktrīnas. EST šīs doktrīnas apstiprināja turpmāk minētajās lietās. Tā, piemēram, lietā Internationale Handelsgesellschaft tā apgalvoja, ka ES tiesību aktiem ir augstāks spēks pat par valstu konstitūcijās garantētajām pamattiesībām.
Mērķi
Izveidot Savienības tiesību sistēmu, pateicoties kurai, tā var sasniegt Līgumos nospraustos mērķus.
ES tiesību avoti
A. Eiropas Savienības primāro tiesību akti 1.1.1., 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 1.1.5., 4.1.2.
B. Eiropas Savienības sekundāro tiesību akti
1. Vispārīga informācija
Savienības tiesību aktu veidi ir uzskaitīti LESD 288. pantā. Šie akti ir: regulas, direktīvas, lēmumi, ieteikumi un atzinumi. ES iestādes minētos tiesību aktus var pieņemt vienīgi tad, ja tām šāda kompetence ir paredzēta Līgumos. Savienības kompetenču robežas ir noteiktas ar LES 5. panta 1. punktā nostiprināto kompetences piešķiršanas principu. Līgumā par Eiropas Savienības darbību ir noteikts Savienības kompetences apjoms, to iedalot trīs kategorijās: ekskluzīvā kompetence (3. pants), dalītā kompetence (4. pants) un atbalsta kompetence (6. pants), kuras īstenojot, ES pieņem regulējumu, ar kuru tā atbalsta vai papildina dalībvalstu rīcībpolitiku. To jomu uzskaitījums, kas atbilst šiem trijiem kompetenču veidiem, ir lasāms LESD 3., 4. un 6. pantā. Ja kāda no Līgumos noteikto mērķu sasniegšanai vajadzīgās rīcības pilnvarām paredzēta nav, iestādes var piemērot LESD 352. panta normas un tādējādi pieņemt “vajadzīgos pasākumus”.
Iestādes pieņem tikai tos juridiskos instrumentus, kas ir minēti LESD 288. pantā. Vienīgie izņēmumi ir kopējās ārpolitika un drošības un aizsardzības politikas nostādnes, uz kurām joprojām attiecas starpvaldību procedūras. Šajā jomā kopējās stratēģijas, kopējā rīcība un kopējās nostājas ir aizvietotas ar “vispārīgām pamatnostādnēm” un “lēmumiem, kuros nosaka” Savienības veicamās darbības un pieņemamās nostājas, kā arī šo lēmumu īstenošanas kārtību (LES 25. pants).
Papildus tam iestādes var rīkoties arī dažādos citādos veidos, piemēram, pieņemot ieteikumus, nākot klajā ar paziņojumiem, kā arī, izstrādājot aktus par iestāžu organizatoriskiem un vadības jautājumiem (tostarp iestāžu nolīgumus), kuru nosaukums, struktūra un tiesiskā iedarbība izriet no dažādām Līgumu normām vai noteikumiem, kas ir pieņemti, pamatojoties uz Līgumiem.
2. ES sekundāro tiesību aktu hierarhija
LESD 289., 290. un 291. pantā ir noteikta sekundāro tiesību aktu – leģislatīvo, deleģēto un īstenošanas aktu – hierarhija. Leģislatīvie akti ir tiesību akti, kas ir pieņemti parastā vai īpašā likumdošanas procedūrā. Savukārt deleģētie akti ir neleģislatīvi akti, kuru darbības joma ir vispārīga un kuri papildina vai groza atsevišķus nebūtiskus leģislatīvo aktu elementus. Pilnvaras pieņemt šos aktus likumdevējs (Parlaments un Padome) var deleģēt Komisijai. Leģislatīvajā aktā nosaka pilnvaru deleģēšanas mērķus, saturu, tvērumu un ilgumu, kā arī attiecīgā gadījumā – steidzamības procedūras. Turklāt likumdevējs reglamentē deleģējuma nosacījumus, saskaņā ar kuriem tas, piemēram, var deleģējumu atsaukt vai izteikt iebildumus pret to.
Īstenošanas aktus parasti pieņem Komisija, kurai ir šādas tiesības gadījumos, kad ir nepieciešami juridiski saistošu aktu vienādi īstenošanas nosacījumi. Padome tos pieņem tikai īpašos, pienācīgi pamatotos gadījumos, kā arī tā tos pieņem ārlietu un kopējās drošības jomā. Ja pamataktu pieņem saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, Eiropas Parlaments vai Padome jebkurā laikā var Komisijai darīt zināmu savu viedokli, ka īstenošanas akta projekts pārsniedz pamataktā paredzētās īstenošanas pilnvaras. Šādā gadījumā Komisijai attiecīgā tiesību akta projekts ir jāpārskata.
3. Dažādi ES sekundāro tiesību aktu veidi
a. Regulas
Regulas ir vispārpiemērojamas, tās uzliek saistības kopumā un ir tieši piemērojamas. To adresātiem (privātpersonām, dalībvalstīm, ES iestādēm) tās ir jāpiemēro pilnībā. Regulas ir tieši piemērojamas visās dalībvalstīs to spēkā stāšanās brīdī (regulās noteiktajā dienā vai, ja tādas nav, divdesmitajā dienā pēc to publicēšanas Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī), un tās dalībvalstu tiesībās jātransponē nav.
Regulu mērķis ir nodrošināt Savienības tiesību vienotu piemērošanu visās dalībvalstīs. Ja valsts noteikumi ir pretrunā regulu materiālajām normām, jāpiemēro ir regulas.
b. Direktīvas
Direktīvas dalībvalstij vai visām dalībvalstīm, kurām tās ir adresētas, uzliek saistības attiecībā uz sasniedzamo rezultātu, bet ļauj šo valstu iestādēm noteikt to īstenošanas formas un metodes. Valstu likumdevējiem ir jāpieņem transponēšanas akts vai “valsts īstenošanas akts”, ar kuru direktīvas transponē valsts tiesībās un valsts tiesību aktos iestrādā direktīvās noteiktos mērķus. Privātpersonām ar tiesību aktu tiek piešķirtas tiesības un uzlikti pienākumi tikai tad, kad ir pieņemts transponēšanas akts. Dalībvalstīm, transponējot direktīvas, ir zināma rīcības brīvība – tās var ņemt vērā īpašus iekšējos apstākļus. Transponēšana ir jāveic direktīvā noteiktajā termiņā. Transponējot direktīvas, dalībvalstis nodrošina ES tiesību efektīvu piemērošanu, ievērojot LES 4. panta 3. punktā paredzēto lojālās sadarbības principu.
Vairumā gadījumu direktīvas tieši nepiemēro. EST tomēr ir noteikusi, ka atsevišķas direktīvas normas izņēmuma gadījumos var dalībvalstīs tikt piemērotas tieši, pat ja attiecīgā dalībvalsts transponēšanas aktu vēl pieņēmusi nav, proti gadījumos, kad: a) direktīva dalībvalsts tiesībās nav transponēta vai ir transponēta nepareizi; b) direktīvas normās ir noteikts pienākums un tās ir pietiekami saprotamas un precīzas un c) direktīvas normās fiziskām personām ir paredzētas tiesības.
Ja minētie nosacījumi ir izpildīti, privātpersonas, vēršoties valsts pārvaldes iestādē, drīkst atsaukties uz attiecīgajām normām. Pat ja ar šīm normām fiziskām personām tiesības noteiktas nav un ir izpildīts tikai pirmais un otrais nosacījums, dalībvalstu iestādēm ir pienākums netransponēto direktīvu ņemt vērā. Šā sprieduma galvenais pamatojums ir efektivitātes, Līguma saistību neizpildes nepieļaušanas un tiesiskās aizsardzības princips. No otras puses, fiziska persona atsaukties uz netransponētas direktīvas tiešo iedarbību saskarē ar citām privātpersonām nedrīkst (tā saucamā horizontālā iedarbība; spriedums lietā C-91/92, Faccini Dori / Recreb Srl, 25. punkts).
Saskaņā ar Tiesas judikatūru (spriedums apvienotajā lietā C-6/90 un C-9/90, Frankovich) privātpersonai ir tiesības prasīt atlīdzību no dalībvalsts, kura Savienības tiesības neievēro. To var darīt tādas direktīvas gadījumā, kura nav transponēta vai nav transponēta pienācīgi, ja: a) direktīva ir pieņemta, lai radītu tiesības fiziskām personām; b) tiesību saturu var konstatēt, pamatojoties uz direktīvas normām; un c) pastāv cēloņsakarība starp pienākuma transponēt direktīvu pārkāpumu un cietušajām pusēm radītajiem zaudējumiem un kaitējumu. Šādā gadījumā, lai noteiktu atbildību, attiecīgās dalībvalsts vaina nav jāpierāda.
c. Lēmumi, ieteikumi un atzinumi
Lēmumi uzliek saistības kopumā. Ja lēmumu adresāti ir tajos minēti (dalībvalstis, fiziskas vai juridiskas personas), tie ir saistoši tikai šiem subjektiem, un tajos regulē tikai šīs dalībvalstis vai personas skarošas situācijas. Privātpersona var atsaukties uz tiesībām, ko tai piešķir ar dalībvalstij adresētu lēmumu tikai tad, ja attiecīgā dalībvalsts ir pieņēmusi transponēšanas aktu. Lēmumus var piemērot tieši saskaņā ar tiem pašiem nosacījumiem, ar kādiem piemēro direktīvas.
Ieteikumi un atzinumi to adresātiem nekādas tiesības vai pienākumus nerada, taču tie var sniegt norādes attiecībā uz Savienības tiesību skaidrojumu un saturu.
Tā kā prasībām, kas ir celtas pret dalībvalstīm saskaņā ar LESD 263. pantu, ir jābūt pamatotām ar tiesību aktiem, ko ir pieņēmušas ES iestādes, struktūras, biroji vai aģentūras, EST kompetencē nav izskatīt dalībvalstu pārstāvju lēmumus, piemēram, attiecībā uz ES aģentūru atrašanās vietas noteikšanu. Saskaņā ar Tiesas 2022. gada 14. jūlija spriedumu lietā par Eiropas Zāļu aģentūras (EMA) pārcelšanu akti, kurus ir pieņēmuši dalībvalstu pārstāvji, rīkojoties nevis kā Padomes locekļi, bet kā savu valstu valdību pārstāvji, un tādējādi kolektīvi īstenojot dalībvalstu pilnvaras, pārbaudei tiesā pakļauti nav[1]. Tiesa nosprieda, ka LESD 341. pants attiecas tikai uz Savienības iestādes, nevis struktūras, biroja vai aģentūras, atrašanās vietas noteikšanu. Kompetence noteikt Savienības aģentūru atrašanās vietu ir ES likumdevējam, kuram šajā nolūkā ir jārīkojas saskaņā ar procedūrām, kas ir paredzētas attiecīgajās Līgumu materiāltiesiskajās normās. Attiecīgais lēmums bija nesaistošs politiskās sadarbības pasākums, ar kuru ierobežot ES likumdevēja rīcības brīvību nevar. Šajā ziņā minētais lēmums nedz Eiropas Parlamenta, nedz pārējo Savienības likumdevējiestāžu rīcības brīvību ierobežot nevar.
4. Normas par kompetenci, procedūrām, tiesību aktu īstenošanu un izpildes kontroli
a. Likumdošanas kompetence, tiesību aktu ierosināšanas tiesības un likumdošanas procedūras: 1.3.2., 1.3.6., 1.3.8. un 1.2.3.
Parlaments, Padome un Komisija atkarībā no katra atsevišķā juridiskā pamata Savienības tiesību aktu pieņemšanā piedalās atšķirīgā statusā. Parlaments var prasīt, lai Komisija tam un Padomei iesniedz tiesību aktu priekšlikumus.
b. Savienības tiesību aktu īstenošana
Saskaņā ar Savienības primārajiem tiesību aktiem ES izpildes kontroles pilnvaras ir tikai ierobežotas, jo ES tiesību aktu izpildi parasti kontrolē dalībvalstis. Turklāt LESD 291. panta 1. punktā ir noteikts arī tas, ka “Dalībvalstis pieņem visus valsts tiesību aktus, kas vajadzīgi, lai īstenotu juridiski saistošos Savienības aktus”. Ja ir nepieciešami juridiski saistošu Savienības aktu vienādi īstenošanas nosacījumi, Komisija rīkojas atbilstoši savām īstenošanas pilnvarām (LESD 291. panta 2. punkts).
c. Tiesību akta veida izvēle
Daudzos gadījumos Līgumos ir noteikts tā tiesību akta veids, kas ir jāpieņem. Taču daudzos citos gadījumos konkrēts tiesību akta veids precizēts nav. Šādā gadījumā piemēro LESD 296. panta pirmo daļu, kurā ir noteikts, ka iestādes atkarībā no katra attiecīgā gadījuma pašas nolemj, kādu tiesību aktu pieņemt “atbilstīgi piemērojamām procedūrām un ievērojot proporcionalitātes principu”.
C. Savienības tiesību vispārējie principi un pamattiesības
Līgumos Savienības tiesību vispārējie principi ir minēti ļoti reti. Šie principi galvenokārt ir izstrādāti EST judikatūrā (juridiskā noteiktība, iestāžu līdzsvars, tiesiskā paļāvība u. c.) – judikatūrā ir noteikts arī tas, ka cilvēktiesības tiek atzītas kā Savienības tiesību vispārējie principi. Šie principi tagad ir nostiprināti LES 6. panta 3. punktā, kurā ir minētas pamattiesības, kas ir garantētas Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencijā un kas izriet no dalībvalstu kopīgajām konstitucionālajām tradīcijām, un Eiropas Savienības Pamattiesību hartā (4.1.2.).
D. Starptautiskie nolīgumi, kurus ES ir noslēgusi saskaņā ar LESD 216. un 271. pantu
Savienība savas kompetences ietvaros ir tiesīga ar trešām valstīm vai starptautiskām organizācijām noslēgt starptautiskus nolīgumus (LESD 216. panta 1. punkts). Šie nolīgumi ir saistoši Savienībai un dalībvalstīm un ir uzskatāmi par Savienības tiesību neatņemamu sastāvdaļu (LESD 216. panta 2. punkts). Saskaņā ar LESD 217. pantu ES papildus tam ir tiesīga noslēgt ar trešo valsti asociācijas nolīgumu, kas nosaka savstarpējas tiesības un pienākumus, kopīgu rīcību un īpašu procedūru. Tirdzniecības un sadarbības nolīgums starp Eiropas Savienību un Eiropas Atomenerģijas kopienu, no vienas puses, un Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienoto Karalisti, no otras puses, tika noslēgts, pamatojoties uz šo normu. Parlaments 2021. gada 28. aprīlī sniedza piekrišanu saskaņā ar LESD 218. panta 6. punkta a) apakšpunktu.
Saskaņā ar Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūru starptautiskās tiesības pār (sekundārajām) ES tiesībām prevalē: “Tāpat ir jāatgādina, ka atbilstoši LESD 216. panta 2. punktam Savienības noslēgtie starptautiskie nolīgumi ir saistoši Savienības iestādēm un tādējādi šie nolīgumi ir pārāki par Savienības tiesību aktiem.”
E. Neatkarīgas speciālās zināšanas un labāks likumdošanas process
Parlaments 2004. gadā izveidoja piecus politikas departamentus, kas pēc komiteju un citu Parlamenta struktūru pieprasījuma nodrošināja augstvērtīgu neatkarīgu ekspertīzi, analīzi un politikas konsultācijas. Šis neatkarīgais pētījums, kas savieno EP deputātus, akadēmiskās aprindas un iedzīvotājus, būtu jāveic attiecībā uz katru likumdošanas iniciatīvu –, sākot ar tās plānošanu, līdz tās īstenošanas izvērtēšanai. Tai būtu jāveicina tiesību aktu augsta kvalitāte un to skaidrošana, kas ir neatņemama sagatavošanas darba daļa[2].
Optimāli ES tiesību akti var radīt potenciālu peļņu vairāk nekā 2200 miljardu euro apmērā gadā. Eiropas Parlamenta pasūtītajā pētījumā ir konstatēts, ka, nodrošinot preču brīvu kustību, var gūt peļņu 386 miljardu EUR apmērā preču brīvas aprites jomā, 189 miljardu EUR apmērā – muitas savienības nozarē, 289 miljardu EUR apmērā – pakalpojumu brīvas aprites sfērā un 177 miljardu EUR apmērā, garantējot digitālā vienotā tirgus darbību.
Iestāžu nolīgums par labāku likumdošanas procesu aptver ikgadējo un daudzgadējo plānošanu un visus politikas cikla aspektus. Tajā ir izklāstītas arī iestāžu dažādās saistības izstrādāt kvalitatīvus ES tiesību aktus, kas būtu efektīvi, lietderīgi, vienkārši un saprotami un, pateicoties kuriem, varētu izvairīties no pārmērīga regulējuma un no privātpersonām, publiskajām iestādēm un uzņēmumiem, jo īpaši MVU, uzlikta nevajadzīga sloga.
Tomēr no nesenā Eiropas Parlamenta pasūtītā pētījuma izriet, ka neatkarīgas pētniecības piesaistīšana: 1) ir jāuzlabo ES stratēģiju izstrādes un plānošanas posmā[3], tostarp, samazinot likumdošanas ceļā paredzēto reformu īstenošanas kavējuma termiņus, 2) ir vienādā mērā jāattiecina uz visām likumdošanas iniciatīvām (piemēram, steidzamiem tematiem paredzētie izņēmumi samazina svarīgās jomās pieņemamo ES tiesību aktu kvalitāti ) un 3) tikpat lielā mērā ir nepieciešama attiecībā uz to ES tiesību aktu seku izvērtējumu, kuru kvantitatīvās sekas patlaban izvērtētas netiek, jo netiek vākti attiecīgie dati[4].
Eiropas Parlamenta loma
LES 14. panta 1. punktā ir noteikts: “Eiropas Parlaments kopīgi ar Padomi veic likumdošanas (izmantojot “parasto likumdošanas procedūru”) un budžeta pieņemšanas (izmantojot īpašu, LESD 314. pantā paredzētu likumdošanas procedūru) funkcijas.” Parlaments cenšas likumdošanas procesu vienkāršot, uzlabot normatīvo tekstu izstrādes kvalitāti un nodrošināt to dalībvalstu efektīvāku sodīšanu, kas Savienības tiesības neievēro. Komisijas gada darba un likumdošanas programmā ir izklāstītas Komisijas galvenās politiskās prioritātes un darītas zināmas konkrētās darbības – vai nu likumdošanas, vai cita veida pasākumi –, ar kuru palīdzību šīs prioritātes tiek īstenotas praksē. Parlaments patiesi īsteno jaunu tiesību aktu izstrādes funkciju, jo tas izskata Komisijas gada darba programmu un nosauc tiesību aktus, kuru izstrādi tas uzskata par lietderīgu.
Tā kā Savienībai ir juridiskas personas statuss, tā tagad var slēgt starptautiskus nolīgumus (LESD 216. un 217. pants). Slēdzot nolīgumus, kas attiecas uz kopējo tirdzniecības politiku un visām jomām, kuras reglamentē saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru, ir jāsaņem Parlamenta piekrišana (LESD 218. panta 6. punkta a) apakšpunkts). Piemēram, 2021. gada 28. aprīlī Parlaments deva piekrišanuES un Apvienotās Karalistes tirdzniecības un sadarbības nolīgumam. Parlaments jau iepriekš ir apliecinājis, ka neminstināsies izmantot veto tiesības, ja tam būs nopietnas bažas. Piemēram, 2012. gadā tas noraidīja Viltošanas novēršanas tirdzniecības nolīgumu (ACTA).
Parlaments 2022. gada jūlijā pieņēma patstāvīgu ziņojumu, reaģējot uz Komisijas paziņojumu “Labāks regulējums: apvienojam spēkus, lai izstrādātu labākus tiesību aktus”.
Pētījumi, kurus ir pasūtījuši Eiropas Parlamenta politikas departamenti, liecina, ka ir vajadzīgas reformas, lai veicinātu labāku likumdošanas procesu un regulējumu Eiropas Savienībā[5]. Minētajā pētījumā ir arī norādīts, ka ES tiesību aktus varētu uzlabot, ja tiktu veikta tās izstrādes un struktūras reformas, pateicoties kam būtu skaidrākas minēto aktu priekšrocības un ES iedzīvotājiem tiktu atvieglota tiesību aktu digitāla izmantošana[6]. Nesen veiktā pētījumā par tiesībām un IST ir ieteikts pakāpeniski digitalizēt ES tiesību sistēmu, tostarp tās avotus.[7]
Udo Bux / Mariusz Maciejewski