Politika attiecībā uz finanšu pakalpojumiem
Pakalpojumu un kapitāla brīvas aprites kontekstā finanšu pakalpojumi ir būtisks elements ES centienos pabeigt iekšējā tirgus izveidi. Progress ir norisējis vairākos posmos: 1) valstu noteikto šķēršļu ienākšanai tirgū atcelšana (1957.–1973.); 2) valstu tiesību aktu un politikas nostādņu saskaņošana (1973.–1983.); 3) iekšējā tirgus izveides pabeigšana (1983.–1992.); 4) vienotās valūtas zonas izveide (1993.–2007.) un 5) globālā finanšu krīze un pēckrīzes reforma (sākot no 2007. gada).
Juridiskais pamats
Juridiskais pamats ir paredzēts Līguma par Eiropas Savienības darbību 49. pantā (brīvība iedibināt uzņēmumus), 56. pantā (pakalpojumu sniegšanas brīvība), 63. pantā (kapitāla brīva aprite) un 114. pantā (ar iekšējā tirgus izveidi un darbību saistīto normatīvo un administratīvo aktu tuvināšana).
Svarīgākie pasākumi integrēta ES finanšu tirgus izveides pabeigšanai
A. Sākotnējie centieni likvidēt piekļuves šķēršļus (1957.–1973.)
Pirmie centieni integrēt dalībvalstu finanšu sistēmas bija balstīti uz principiem, kas paredz brīvību veikt uzņēmējdarbību un brīvību sniegt pakalpojumus, vajadzības gadījumā koordinējot tiesību aktus un politikas nostādnes. Ar 1957. gadā parakstīto Romas līgumu tika izveidots kopējais tirgus, likvidējot šķēršļus personu pārvietošanās brīvībai un pakalpojumu un kapitāla brīvai apritei starp dalībvalstīm. Padome 1962. gadā pieņēma vispārējas programmas ierobežojumu atcelšanai attiecībā uz pakalpojumu sniegšanas brīvību un brīvību iedibināt uzņēmumus.
B. Valstu tiesību aktu un politikas nostādņu saskaņošana (1973.–1983.);
Dalībvalstu normatīvo un administratīvo aktu saskaņošanas process sākās galvenokārt ar trim Padomes direktīvām: Pirmā nedzīvības apdrošināšanas direktīva (Direktīva 73/239/EEK) 1973. gadā, Pirmā banku direktīva (Direktīva 77/780/EEK) 1977. gadā un Pirmā dzīvības apdrošināšanas direktīva (Direktīva 79/267/EEK) 1979. gadā.
C. Iekšējā tirgus izveides pabeigšana (1983.–1992.)
Komisija 1985. gada jūnijā publicēja Balto grāmatu, kurā bija precīzi izklāstīta programma un grafiks iekšējā tirgus izveidei līdz 1992. gada beigām. Tajā bija iekļauta atsevišķa sadaļa par finanšu pakalpojumiem. Ierosinātā saskaņošana balstījās uz vienotas banku licences, savstarpējas atzīšanas un izcelsmes valsts kontroles principiem. Ar 1987. gada Vienoto Eiropas aktu Savienības tiesību aktos inkorporēja 1985. gada Baltajā grāmatā noteikto mērķi, ar ko noteica precīzu termiņu, līdz kuram jābūt pabeigtai iekšējā tirgus izveidei, proti, 1992. gada 31. decembrī.
D. Vienotās valūtas zonas izveide (1993.–2007.)
Māstrihtas līgums, kas stājās spēkā 1993. gadā, paredzēja priekšnoteikumus vienotas Eiropas valūtas izveidei – euro (sākotnēji saukts par ECU). Komisija 1999. gada maijā publicēja finanšu pakalpojumu rīcības plānu, kurā bija iekļauti 42 likumdošanas un neleģislatīvi pasākumi, kurus bija jāpabeidz īstenot līdz 2004. gadam. Padome 2000. gada jūlijā izveidoja Aleksandra Lamfalisī (Alexandre Lamfalussy) vadīto Izcilu personu kolēģiju Eiropas vērtspapīru tirgu regulēšanai. Kolēģijas galīgajā ziņojumā tika noteikts, ka toreizējā ES institucionālā sistēma bija “pārāk lēna, pārāk stingra, sarežģīta un nepiemērota globālo finanšu tirgus pārmaiņu tempam”. Tā rezultātā tika uzsākta “Lamfalisī procedūra”, proti, četru līmeņu likumdošanas pieeja, ko sākotnēji izmantoja tikai likumdošanai vērtspapīru jomā, bet vēlāk attiecināja arī uz tiesību aktiem citās finanšu pakalpojumu jomās.
E. Globālā finanšu krīze un pēckrīzes reforma (sākot no 2007. gada)
Laiku pirms 2007. gada raksturoja pieaugoša finanšu tirgu integrācija un savstarpējā atkarība, turklāt ne tikai Eiropas Savienībā, bet arī globālā mērogā. Procedūra strauji apstājās līdz ar globālās finanšu krīzes iestāšanos 2007.–2008. gadā, radot ārkārtas nepieciešamību reformēt finanšu pakalpojumu nozari. Komisija ir ierosinājusi vairāk nekā 50 likumdošanas un ar likumdošanu nesaistītus pasākumus. Svarīgākie priekšlikumi ir saistīti ar ES pamatiniciatīvām, piemēram, Banku savienību un Kapitāla tirgu savienību. Pēckrīzes reformas panāca zināmu centralizācijas pakāpi un valstu atbildības nodošanu ES līmenim daudzos finanšu pakalpojumu regulēšanas un uzraudzības aspektos. Pēdējā laikā ES finanšu pakalpojumu politikas programmā atspoguļojas centieni risināt klimata pārmaiņu problēmu un attīstīt ilgtspējīgāku ekonomiku, kā arī risināt jaunas problēmas, kas saistītas ar digitālo pārveidi.
Ņemot vērā iespējamo kaitīgo ietekmi, starptautisko forumu loma noteikumu un standartu noteikšanā ievērojami palielinājās. Tādēļ tādi forumi un organizācijas kā, piemēram, G20, Finanšu stabilitātes padome, Bāzeles Banku uzraudzības komiteja (Bāzeles komiteja), Starptautiskā Apdrošināšanas uzraudzītāju asociācija un Starptautiskā vērtspapīru komisiju organizācija, tādējādi ieguva pieaugošu nozīmi attiecībā uz ES regulatoriem un uzraudzības iestādēm.
Galvenie ES tiesību akti finanšu pakalpojumu jomā
A. Banku nozare
Banku nozares tiesiskā regulējuma reforma bija galvenais pēckrīzes finanšu nozares tiesību aktu pārstrādes elements. Tas lika pamatus banku savienībai, kas pakāpeniski tika izveidota eurozonā. Banku nozares regulatīvā reforma ietvēra plašus pasākumus, ar ko nosaka: 1) stingrākas prudenciālās prasības bankām; 2) uzlabotu banku uzraudzības un noregulējuma struktūru; 3) noteikumus par grūtībās nonākušu banku pārvaldību un 4) uzlabotu noguldītāju aizsardzību. Šīs iniciatīvas kopā sauc par “vienoto noteikumu kopumu”.
1. Prudenciālās prasības bankām
Kapitāla prasību direktīva (KPD) (2013/36/ES) paredz noteikumus par piekļuvi kredītiestāžu un ieguldījumu sabiedrību darbībai, prudenciālo uzraudzību un banku pārvaldību. Kapitāla prasību regula (KPR) ((ES) Nr. 575/2013)nosaka minimālos standartus, lai nodrošinātu banku finanšu stabilitāti (piemēram, kapitāla prasības, likviditātes rezerves un kapitāla pietiekamības prasības). CRD/CRR regulējums tiek pastāvīgi atjaunināts, galvenokārt lai atspoguļotu Bāzeles komitejas un Finanšu stabilitātes padomes darba jaunākos rezultātus.
2. Uzlabota banku uzraudzības un noregulējuma struktūra
Kopš 2014. gada saskaņā ar vienoto uzraudzības mehānisma (VUM) regulu ((ES) Nr. 1024/2013) ECB ir centrālā prudenciālā uzraudzības iestāde lielām bankām eurozonā un dalībvalstīs, kas nav eurozonas dalībnieces, bet izvēlas pievienoties VUM. VUM papildina arī 2014. gadā pieņemtā Vienotajā noregulējuma mehānisma regula ((ES) Nr. 806/2014), kuras mērķis ir nodrošināt to banku bankrotu efektīvu pārvaldību, kuras ir daļa no VUM.
3. Noteikumi par grūtībās nonākušu banku pārvaldību
Arī 2014. gadā pieņemtās Banku atveseļošanas un noregulējuma direktīvas (2014/59/ES) mērķis ir novērst to, ka maksātnespējīgas bankas ir jāglābj ar nodokļu maksātāju naudu, un šajā nolūkā ar minēto direktīvu tika ieviests iekšējas rekapitalizācijas mehānisms, kas nodrošina, ka zaudējumus vispirms sedz bankas akcionāriem un kreditoriem. Tajā noteikts, ka dalībvalstīm ir jāizveido valsts noregulējuma fondi.
4. Uzlabota aizsardzība noguldītāju interesēs
Ņemot vērā finanšu krīzes svārstības, būtiska prioritāte bija nodrošināt pienācīgu aizsardzību iedzīvotāju noguldījumiem bankās. Pirmā reakcija bija minimālās summas palielināšana, līdz kurai bankas noguldījumi tiek garantēti bankas bankrota gadījumā. Tai sekoja aptverošāka toreizējās ļoti sadrumstalotās valstu noguldījumu garantijas shēmu sistēmas reforma, 2014. gadā pieņemot Direktīvas par noguldījumu garantiju sistēmām (2014/49/ES). 2015. gadā ierosinātā Eiropas noguldījumu apdrošināšanas sistēma līdz šim ir saskārusies ar politiskiem šķēršļiem gan Padomē, gan Parlamentā. Komisija 2023. gada aprīlī pieņēma tiesību aktu kopumu (“MREL paketi”), lai reformētu banku krīzes pārvarēšanas un noguldījumu apdrošināšanas regulējumu. Tās mērķis ir uzlabot krīzes instrumentus, ko izmanto, lai pārvaldītu vidējo un mazo banku bankrotu. Šīs reformas galveno daļu veido trīs tiesību aktu priekšlikumi, ar ko groza Banku atveseļošanas un noregulējuma direktīvu (Direktīva 2014/59/ES), Vienotā noregulējuma mehānisma regulu (Regula Nr. 806/2014) un Noguldījumu garantiju sistēmu direktīvu (Direktīva 2014/49/ES). Atsevišķi paketē ir iekļauts arī ceturtais, nesaistīts tiesību akta priekšlikums grozīt Banku atveseļošanas un noregulējuma direktīvu un Vienotā noregulējuma mehānisma regulu (“savstarpēji saistītu noregulējuma grupas vienību ķēdes struktūras” priekšlikums). Šo likumdošanas procedūru paredzēts pabeigt nākamajā sasaukumā. ENAS un turpmāko progresu tirgus integrācijā pēc MREL reformas vēlāk novērtēs atkārtoti.
B. Finanšu tirgi un tirgu infrastruktūra
1. Ieguldījumu pakalpojumi un tirdzniecības vietas
2004. gadā ar Finanšu instrumentu tirgu direktīvu (FITD I) (2004/39/EK) nosaka vienotus vērtspapīru tirdzniecības standartus, kuru mērķis ir veicināt konkurenci un uzlabot ieguldītāju aizsardzību. 2014. gadā tika pieņemta šīs direktīvas pārskatītā redakcija (FITD II) (2014/65/ES) un regula (MiFIR) ((ES) Nr. 600/2014), tā izveidojot jaunu tiesisko regulējumu. Ar šo regulējumu ir ieviesti vairāki jauni noteikumi patērētāju aizsardzības un tirgus pārredzamības uzlabošanai. Abas tika vairākkārt pārskatītas.
2. Atvasināto instrumentu līgumi un tīrvērtes iestādes
Atvasināto instrumentu līgumiem ir svarīga ekonomiska nozīme, taču tie ietver arī dažus riskus, kas izvirzījās priekšplānā finanšu krīzes laikā. 2012. gadā pieņemtā Regula par Eiropas tirgus infrastruktūru (ETIR) ((ES) Nr. 648/2012) paredz noteikumus attiecībā uz ārpusbiržas (OTC) atvasināto instrumentu līgumiem, centrālajiem darījumu partneriem (CDP vai tīrvērtes iestādes) un darījumu reģistriem. Tās mērķis ir uzturēt finanšu stabilitāti, mazināt sistēmisko risku un palielināt pārredzamību ārpusbiržas tirgū. Regula tiek regulāri pārskatīta un atjaunināta. CDP varētu apdraudēt finanšu stabilitāti, ja tie bankrotētu. Likumdevēji 2020. gada decembrī pieņēma CCP atveseļošanas un noregulējuma regulu ((ES) 2021/23), kuras mērķis ir nodrošināt atbilstošu instrumentu kopumu un nodrošināt pienācīgu noregulējumu krīzes situācijā. Pat pēc AK izstāšanās no ES lielākā daļa ES KDP uzņēmējdarbības joprojām tiek veikta Londonā, neraugoties uz mēģinājumiem pārcelt šo darbību uz ES. Komisija ir pagarinājusi Apvienotās Karalistes centrālo darījumu partneru (CCP) līdzvērtību līdz 2025. gada 30. jūnijam. Tā kā šīs lapas sagatavošanas brīdī ETIR tiek grozīta, lai vismaz daļēji samazinātu šos riskus, pieprasot trešo valstu CCP turēt aktīvu kontu Eiropas CCP un veikt tīrvērti noteiktam skaitam darījumu, izmantojot šo kontu.
3. Piekļuve kapitāla tirgus finansējumam
Pamatiniciatīvā par kapitāla tirgu savienības (KTS) izveidi bija plānota ES vērtspapīru publiskā piedāvājuma regulējuma (t. i., sākotnējo publisko piedāvājumu) būtiska pārskatīšana. 2003. gada Prospektu direktīvas, 2003/71/EK, kas aizstāta ar Regulu (ES) 2017/1129 mērķis ir atvieglot mazāku uzņēmumu piekļuvi kapitāla tirgus finansējumam un uzlabot ieguldītājiem, jo īpaši privātajiem ieguldītājiem, sniedzamās informācijas kvalitāti un kvantitāti. Centieni uzlabot finansējuma iespējas mazākiem uzņēmumiem tika papildināti ar Eiropas Kolektīvās finansēšanas regulu ((ES)2020/1503), ko piemēro no 2021. gada novembra. Tomēr Eurogrupa uzskata, ka centieni izveidot KTS ir ļoti lieli. Tāpēc 2024. gada 11.–12. martā tā lūdza nākamajai Komisijai rīkoties saistībā ar 13 konkrētiem punktiem, lai atjaunotu KTS (sk. faktu lapu par kapitāla brīvu apriti 2.1.3.).
C. Apdrošināšana
Ar 2009. gadā pieņemto “Maksātspēja II” direktīvu (2009/138/EK) tika saskaņoti spēkā esošie noteikumi nedzīvības apdrošināšanas, dzīvības apdrošināšanas un pārapdrošināšanas nozarēs. Direktīva paredz noteikumus attiecībā uz atļauju uzņēmējdarbības uzsākšanai, kapitāla prasībām, riska pārvaldību un tiešās apdrošināšanas un pārapdrošināšanas sabiedrību uzraudzību. Maksātspējas II regulējums tika vairākkārt grozīts.
D. Maksājumu pakalpojumi
Ar otro Maksājumu pakalpojumu direktīvu ((ES) 2015/2366) atjaunināja ES maksājumu sistēmu, lai to pielāgotu jaunajai attīstībai digitālo maksājumu jomā. To sāka piemērot 2018. gada 13. janvārī. Ar šo direktīvu pastiprina drošības prasības attiecībā uz elektroniskajiem maksājumiem un patērētāju finanšu informācijas aizsardzību. Tas arī atver tirgu inovatīviem uzņēmējdarbības modeļiem (“atvērti banku pakalpojumi”) un ietver noteikumus par atļauju piešķiršanu maksājumu iestādēm un to uzraudzību.
E. Ilgtspējīgs finansējums
Finanšu sistēmai ir svarīga nozīme, atbalstot centienus pāriet uz videi nekaitīgāku, taisnīgāku un iekļaujošāku ekonomiku un sabiedrību. Ar 2018. gada marta ilgtspējīga finansējuma rīcības plānu tiek mēģināts pienācīgi ņemt vērā vides, sociālos un pārvaldības apsvērumus, pieņemot lēmumus par ieguldījumiem finanšu nozarē.Spēkā esošā tiesiskā regulējuma galvenie elementi ietver Kopīgo ES taksonomijas regulu ((ES) 2020/852), Ilgtspējības informācijas atklāšanas regulu ((ES) 2019/2088) un Regulu par ar ilgtspēju saistītu informācijas atklāšanu attiecībā uz etaloniem ((ES) 2019/2089). Tiek izstrādātas vēl citas iniciatīvas.
F. Digitālās finanses
Jauno tehnoloģiju izmantošana finansējumā (FinTech) ļauj paredzēt lielāku konkurenci un jaunus, efektīvākus vai izdevīgākus produktus un pakalpojumus. Tā arī rada sarežģījumus un problēmas regulatoriem un uzraudzības iestādēm. Komisija 2020. gada septembrī nāca klajā ar digitālā finansējuma stratēģiju, kurai sekoja vairākas likumdošanas iniciatīvas. Konkrētāk, ar regulu par finanšu sektora digitālās darbības noturību (DORA) ((ES) 2022/2554) ir izveidota vienota sistēma, lai nodrošinātu, ka finanšu iestādes spēj mazināt un izturēt kiberriskus un citus ar IKT saistītus riskus, bet Regula par kriptoaktīvu tirgiem (MiCA) nosaka standartus kriptoaktīvu emisijai un saistīto pakalpojumu sniegšanai. Regula par izmēģinājuma režīmu tirgus infrastruktūrām, kuru pamatā ir sadalītās virsgrāmatas tehnoloģija ((ES) 2022/858), ir līdzīga “regulatīvajai smilškastei”, t. i., nodrošina elastīgu regulatīvo vidi.
Eiropas Parlamenta loma
Kopš 1957. gada Romas Līguma līdz mūsdienām Parlamenta nozīme finanšu pakalpojumu jomas lēmumu pieņemšanā ir nemitīgi palielinājusies, un sākotnēji ierobežotā loma apspriežu procedūras ietvaros tagad mainījusies, Parlamentam kļūstot par Padomei līdzvērtīgu lēmēju, jo parastā likumdošanas procedūra tagad tiek izmantota daudzās politikas jomās.
Kā paredz Lamfalisī procedūra, ES finanšu pakalpojumu jomas tiesību aktu pieņemšanā un īstenošanā Parlaments kopā ar Padomi pieņem tiesību pamataktus (1. līmenis) saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru (ES sekundārie tiesību akti). Parlamentam ir arī kontroles loma attiecībā uz 2. līmeņa īstenošanas pasākumu pieņemšanu.
Parlaments ir aktīvi iesaistījies vērienīgo likumdošanas projektu īstenošanā, lai izstrādātu ES tiesisko regulējumu finanšu nozarē. Parlamenta atbildīgā komiteja finanšu pakalpojumu jomas jautājumos ir Ekonomikas un monetārā komiteja (ECON).
Pēc pasaules finanšu krīzes uzliesmojuma Parlaments izveidoja Finanšu, ekonomikas un sociālās krīzes īpašo komiteju (CRIS). Īpašā komiteja darbojās no 2009. gada oktobra līdz 2011. gada jūlijam, un tās darbs noslēdzās ar Parlamenta rezolūciju, kurā bija iekļauti vairāki ieteikumi par pasākumiem un iniciatīvām, kas jāīsteno, reaģējot uz krīzi.
Christian Scheinert