ES fiskālās politikas sistēma

Lai nodrošinātu ekonomiskās un monetārās savienības stabilitāti, ir vajadzīga spēcīga sistēma, kas pēc iespējas novērstu publisko finanšu nepietiekamu ilgtspējību. 2011. gada beigās sešu tiesību aktu kopuma satvarā tika reformēts Stabilitātes un izaugsmes pakts (SIP). 2013. gada sākumā šajā politikas jomā stājās spēkā vēl viena reforma – starpvaldību Līgums par stabilitāti, koordināciju un pārvaldību ekonomiskajā un monetārajā savienībā (LSKP), kurā ietilpst fiskālais pakts. Turklāt 2013. gada maijā stājās spēkā regula par valsts budžeta plānu projektu novērtēšanu (daļa no divu tiesību aktu kopuma). 2024. gada 30. aprīlī stājās spēkā reformēts ekonomikas pārvaldības satvars.

Juridiskais pamats

• Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 3., 119.–144., 136., 219. un 282.–284. pants;
• Līgumu protokols Nr. 12 par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru un protokols Nr. 13 par konverģences kritērijiem.

Mērķi

Eiropas Savienības fiskālās politikas struktūras mērķis ir veidot stabilu un efektīvu sistēmu dalībvalstu fiskālās politikas saskaņošanai un uzraudzībai. 2011.–2013. gadā tika īstenotas tiesiskā regulējuma reformas, tieši reaģējot uz valstu parāda krīzi, kas akcentēja stingrāku noteikumu nepieciešamību, ņemot vērā iespējamo domino efektu, ko izraisītu eurozonas dalībvalstu publisko finanšu nepietiekamā ilgtspējība. Tāpēc pārskatītajā sistēmā izmanto Eiropas Monetārās savienības sākotnējā projekta negatīvo pieredzi un mēģina nostiprināt pareizu valsts finanšu sistēmu kā vadošo principu, kas noteikts LESD 119. panta 3. punktā. Tiesiskais regulējums vēlreiz tika reformēts 2024. gadā, pamatojoties uz ES ekonomikas pārvaldības attīstību pēdējos desmit gados. Reformēto normu mērķis ir palielināt politisko atbildību, vienkāršot noteikumus, veicināt ES prioritātēm atbilstošas investīcijas un veicināt efektīvu izpildi. Jaunā pārvaldības struktūra tiecas saskaņot publisko finanšu stabilitāti ar ilgtspējīgu un iekļaujošu izaugsmi, jo īpaši ņemot vērā zaļo un digitālo pārkārtošanos.

Sasniegumi

A. Stabilitātes un izaugsmes pakts

SIP galvenais juridiskais pamats ir nodrošināts ES primārajos tiesību aktos ar LESD 121. pantu (daudzpusējā uzraudzība), 126. pantu (pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūra) un protokolu Nr. 12 par pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūru. ES sekundārajos tiesību aktos ir sīkāk noteikts, kā īstenojami LESD paredzētie noteikumi un procedūras. Pirmais sešu tiesību aktu kopums par ekonomikas pārvaldību stājās spēkā 2011. gada 13. decembrī. Ar to tika reformēti un grozīti SIP noteikumi, lai nodrošinātu galvenos instrumentus dalībvalstu fiskālās politikas uzraudzībai (preventīvā daļa) un pārmērīga deficīta korekcijai (korektīvā daļa). Gan preventīvā, gan korektīvā daļa pēc tam tika grozītas 2024. gadā.

Pašreizējā SIP versijā ietverti šādi pasākumi:

• Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2024/1263 (2024. gada 29. aprīlis) par ekonomikas politikas efektīvu koordināciju un budžeta daudzpusēju uzraudzību un ar ko atceļ Padomes Regulu (EK) Nr. 1466/97. Šī regula veido preventīvo daļu;
• Padomes Regula (EK) Nr. 1467/97 (1997. gada 7. jūlijs) par to, kā paātrināt un precizēt pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūras īstenošanu, kas grozīta ar Padomes 2005. gada 27. jūnija Regulu (EK) Nr. 1056/2005, Padomes 2011. gada 8. novembra Regulu (ES) Nr. 1177/2011 un Padomes 2024. gada 29. aprīļa Regulu (ES) 2024/1264. Šī regula veido korektīvo daļu;
• Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) Nr. 1173/2011 (2011. gada 16. novembris) par efektīvu budžeta uzraudzības īstenošanu eurozonā;
• Padomes Direktīva 2011/85/ES (2011. gada 8. novembris) par prasībām dalībvalstu budžeta struktūrām, kas grozīta ar Padomes 2024. gada 29. aprīļa Direktīvu (ES) 2024/1265. 

1. SIP preventīvā daļa

Preventīvās daļas mērķis ir nodrošināt dalībvalstu pareizas ekonomikas politikas efektīvu koordināciju, tādējādi atbalstot Savienības mērķu – ilgtspējīgas un iekļaujošas izaugsmes un nodarbinātības – sasniegšanu, pamatojoties uz LESD 121. pantu.

Regula (ES) 2024/1263 paredz noteikumus par valstīm specifisko vidēja termiņa fiskālo un strukturālo plānu saturu, iesniegšanu, izvērtēšanu un uzraudzību, kuros izklāstīti izdevumu mērķrādītāji dalībvalstīm četru vai piecu gadu (atkarībā no valsts likumdevēja pilnvaru termiņa ilguma) korekcijas periodā.

Minētajos plānos izklāsta, kā valstis plāno integrēt fiskālos, reformu un investīciju mērķus – tostarp nepieciešamības gadījumā mērķus, kas paredzēti, lai novērstu makroekonomikas nelīdzsvarotību, – vienotā holistiskā vidēja termiņa plānā. Šajos plānos īpaša uzmanība būtu jāpievērš ES prioritātēm tādās jomās kā zaļie, digitālie, enerģētiskās drošības, aizsardzības, kā arī ekonomiskās un sociālās noturības mērķi. Apņemšanās veikt turpmākas investīcijas un reformas arī ļautu pagarināt fiskālās korekcijas periodu līdz septiņiem gadiem.

Daudzpusējās uzraudzības procesa sākumā Komisija izvērtē, vai dalībvalstis ievēro Māstrihtas kritērijus attiecībā uz valsts parāda maksimālo pieļaujamo līmeni (60 % no IKP) un/vai valsts budžeta deficīta maksimālo pieļaujamo līmeni (3 %). Dalībvalstis, kuras ievēro Māstrihtas kritērijus, var brīvprātīgi pieprasīt Komisijai tehnisku informāciju par to, kā saglabāt fiskālo piesardzību. Tomēr, ja kāda dalībvalsts neievēro kādu no minētajiem kritērijiem, Komisija ierosina publisko izdevumu atsauces trajektoriju kā veidu, kādā sākt vai uzturēt ticamu plānotā valsts parāda līmeņa samazināšanas kursu vai saglabāt valsts parādu piesardzīgā līmenī – zem 60 % no IKP – vidējā termiņā.

Atsauces trajektoriju aprēķina, veicot parāda atmaksājamības izvērtēšanu (PAI) katrai dalībvalstij, un tā balstās uz vairākiem aizsardzības pasākumiem, lai nodrošinātu:

1. atbilstību korekcijām, kas tiek veiktas saskaņā ar korektīvo daļu;
2. valsts parāda samazināšanos vismaz par 1 procentpunktu vidēji gadā, ja tas pārsniedz 90 % no IKP, un par 0,5 procentpunktiem, ja tas ir robežās no 60 % līdz 90 %;
3. ka dalībvalstis panāk tādu budžeta deficīta līmeni, kas nodrošina kopēju noturības rezervi 1,5 % apmērā no IKP, veicot ikgadēju korekciju vismaz 0,4 procentpunktu apmērā no IKP; minētās korekcijas līmeni var samazināt līdz 0,25 procentpunktiem, ja korekcijas periods tiek pagarināts.

Atsauces trajektorija ir tikai veids, kā dalībvalstis un Komisija var izveidot satvaru diskusijām par atbilstošas neto izdevumu trajektorijas noteikšanu korekcijas periodā. Visbeidzot, valstu vidēja termiņa fiskālie un strukturālie plāni ir jāapstiprina Padomei. Lai nodrošinātu elastību, dalībvalstis saskaņotā plāna īstenošanas laikā var pieprasīt arī tā pārskatīšanu, ja pastāv objektīvi apstākļi, kas kavē tā īstenošanu, vai ja ir iecelta jauna valdība.

Lai izvērtētu atbilstību, Komisija uzrauga tikai publisko izdevumu pieaugumu, no kuriem atskaitīti izdevumi procentu maksājumiem, diskrecionārie ieņēmumi, izdevumi Savienības programmām, ko finansē ES vai līdzfinansē valsts līmenī, kā arī bezdarbnieka pabalstu izdevumu cikliskie elementi, izdevumi vienreizējiem pasākumiem un citi pagaidu elementi. Šī vienotā darbības rādītāja izvērtēšanu atvieglo, izmantojot kontroles kontu, lai reģistrētu novirzes no neto izdevumu kursa, kā arī dalībvalstu publiskos gada ziņojumus.

Elastību nodrošina arī, izmantojot vispārēju izņēmuma klauzulu tādas nopietnas ekonomikas lejupslīdes gadījumā, kas skar ES vai eurozonu kopumā, un katrai dalībvalstij specifisku izņēmuma klauzulu valsts makroekonomiskās situācijas neparedzētas pasliktināšanās gadījumā. Šādas klauzulas aktivizēšana ļauj uz laiku mīkstināt noteikumus, nodrošinot dalībvalstīm, kuras saskaras ar ārkārtējiem apstākļiem, ko tās nevar kontrolēt, iespēju atkāpties no apstiprinātā kursa.

Ar minēto reformu tika pastiprināta satvara pārskatatbildības dimensija, palielinot Eiropas Parlamenta lomu, jo īpaši, paredzot jaunas informācijas prasības un dialoga par ekonomikas jautājumiem ar citām ES iestādēm izveidi plenārsēdes līmenī. Reformas pārredzamības dimensiju palīdz stiprināt arī neatkarīgu fiskālo institūciju un Eiropas Fiskālās padomes (EFP) iesaiste noteikumu ievērošanas izvērtēšanā un konsultēšanā par fiskālo nostāju.

2. SIP korektīvā daļa

Pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūra (PDP)

PDP mērķis ir nepieļaut pārmērīgu budžeta deficītu un nodrošināt, ka tas tiek ātri novērsts saskaņā ar LESD 126. pantu un Līgumiem pievienoto protokolu Nr. 12.

Saskaņā ar grozīto SIP pārmērīga budžeta deficīta novēršanas procedūras sākšanu nosaka deficīta kritērijs vai parāda kritērijs:

• Deficīta kritērijs: vispārēju valdības budžeta deficītu uzskata par pārmērīgu, ja tā atsauces vērtība ir lielāka par 3 % no IKP tirgus cenās,
• Parāda kritērijs: parāds ir lielāks nekā 60 % no IKP, un iepriekšējos trijos gados nav sasniegts ikgadējais mērķis samazināt parādu par vienu divdesmito daļu no tā apmēra papildus 60 % maksimālajam apjomam.

Vairāki noteikumi skaidro, kādā gadījumā, ja deficīts ir lielāks nekā noteiktā atsauces vērtība, tas tiks uzskatīts par izņēmumu (neparasta notikuma, ekonomikas smagas lejupslīdes u. c. rezultātā) vai pagaidu parādību (kad prognozes norāda, ka deficīts pazemināsies zemāk par atsauces vērtību pēc neparastā notikuma vai lejupslīdes beigām).

LESD 126. panta 3. līdz 6. punktā ir noteikta procedūra pārmērīga budžeta deficīta novērtēšanai un lēmuma pieņemšanai. Komisija sagatavo ziņojumu, ja dalībvalsts nepilda vai ja ir risks, ka tā nepildīs, vismaz vienu no minētajiem diviem kritērijiem. EFK izstrādā atzinumu par šo ziņojumu. Ja Komisija konstatē, ka pastāv pārmērīgs budžeta deficīts (vai ir iespējama šāda deficīta rašanās), tā vēršas ar atzinumu pie attiecīgās dalībvalsts un informē Padomi. Pamatojoties uz Komisijas priekšlikumu, Padome pieņem galīgo lēmumu par to, vai pastāv pārmērīgs budžeta deficīts (LESD 126. panta 6. punkts). Pēc tam, pamatojoties uz Komisijas ieteikumu, tā pieņem attiecīgajai dalībvalstij adresētu ieteikumu (LESD 126. panta 7. punkts) ar prasību veikt efektīvu darbību deficīta samazināšanai, nosakot termiņu, kas nav ilgāks par sešiem mēnešiem. Gadījumos, kad Padome konstatē, ka šāda darbība nav veikta, tās ieteikumu var publiskot (LESD 126. panta 8. punkts). Ja ieteikumi tomēr joprojām netiek pildīti, Padome var paziņot attiecīgajai dalībvalstij par pienākumu veikt atbilstīgus pasākumus noteiktā termiņā (LESD 126. panta 9. punkts).

Korektīvās daļas 2024. gada reformas mērķis bija padarīt uz parādu balstītās PDP automātiskāku un sankciju režīmu vieglāk piemērojamu.

Šajā sakarā tika atcelts iepriekšējais noteikums, kas paredzēja parāda ikgadēju samazināšanu par vienu divdesmito daļu. Tā vietā, izvērtējot atbilstību parāda un deficīta kritērijiem, lielāka nozīme tiek piešķirta ekonomisko faktoru, investīciju līmeņa, strukturālo reformu īstenošanā panāktā progresa un aizsardzības spējai atvēlēto valdības izdevumu izvērtēšanai. Novirze no neto izdevumu kursa būtu iemesls iespējamai PDP sākšanai, savukārt izaugsmi veicinoši pasākumi var tikt uzskatīti par mīkstinošu faktoru, kad tiek izvērtēts, vai pastāv pārmērīgs budžeta deficīts.

Tika grozīta arī korektīvā daļa, lai nodrošinātu tās atbilstību jaunajai preventīvajai daļai. Šī iemesla dēļ:

• ja PDP tiek sākta, pamatojoties uz deficīta kritēriju, korektīvajam neto izdevumu kursam gados, kad ir sagaidāms, ka budžeta deficīts pārsniegs 3 % no IKP, būtu jāatbilst minimālajai ikgadējai strukturālajai korekcijai vismaz 0,5 % apmērā no IKP kā atskaites līmenim;
• ja PDP tiek sākta, pamatojoties uz parāda kritēriju, korektīvajam neto izdevumu kursam vajadzētu būt vismaz tikpat stingram kā tas, kas noteikts saskaņā ar preventīvo daļu, un jānovērš kumulatīvās novirzes kontroles kontā.

Ar minēto reformu tika ieviesti arī noteikumi, lai uzlabotu iepriekš minēto dialogu un pastiprinātu Komisijas veikto uzraudzību, tostarp, izmantojot regulāras uzraudzības misijas un vēl vairāk iesaistot neatkarīgas valsts fiskālās institūcijas.

PDP paredz arī sankcijas prasības neizpildes gadījumā (LESD 126. panta 11. punkts). Eurozonas dalībvalstīm Padome var par sešu mēnešu laikposmu noteikt naudas sodu līdz 0,05 % apmērā no jaunākā aplēstā iepriekšējā gada IKP. Šo naudas sodu maksā reizi sešos mēnešos, līdz Padome konstatē, ka dalībvalsts ir veikusi efektīvus pasākumus, reaģējot uz paziņojumu, kas izdots saskaņā ar LESD 126. panta 9. punktu.

Papildu sankcijas eurozonas dalībvalstīm ir paredzētas Regulā (ES) Nr. 1173/2011 par efektīvu budžeta uzraudzības īstenošanu eurozonā. Sankcijas tiek piemērotas dažādos PDP posmos, un tās saistās ar bezprocentu noguldījumiem 0,2 % apmērā un soda naudu 0,2 % apmērā no iepriekšējo gadu IKP. Saskaņā ar minēto regulu sankcijas ir paredzētas arī par manipulācijām ar statistikas datiem.

B. Fiskālais pakts

Eiropadomes sanāksmē 2012. gada martā visas dalībvalstis, izņemot Apvienoto Karalisti un Čehiju, parakstīja starpvaldību LSKP, kura fiskālā daļa ir fiskālais pakts. Arī Horvātija neparakstīja šo Līgumu ne pirms, ne pēc iestāšanās Eiropas Savienībā 2013. gada 1. jūlijā. Fiskālais pakts paredz līdzsvarota budžeta normu – strukturālā deficīta zemākās robežvērtības 0,5 % IKP apmērā (ja publiskais parāds ir mazāks par 60 % no IKP, šo zemāko robežvērtību nosaka 1 % no IKP apmērā) – nostiprināšanu valstu tiesību aktos, vēlams konstitūcijas līmenī (“parāda bremzes”). Gadījumos, kad dalībvalstis nav pienācīgi īstenojušas šo noteikumu, citas dalībvalstis pret tām var sākt tiesvedību Eiropas Savienības Tiesā. Papildu noteikumos cita starpā ietverta korekcijas mehānisma automātiska sākšana un piespiedu noteikumu piemērošana valstīm, kurās notiek PDP. Turklāt finanšu palīdzība no Eiropas Stabilitātes mehānisma tiks sniegta tikai tām dalībvalstīm, kuras būs parakstījušas fiskālo paktu.

C. Turpmākas reformas ekonomikas pārvaldības stiprināšanai eurozonā

Papildus pārskatītajiem SIP noteikumiem un starpvaldību LSKP Savienības ekonomikas pārvaldības un fiskālās politikas sistēmas 2011.–2013. gada reformās tika ietvertas divas regulas (tā dēvētais divu tiesību aktu kopums), ar kurām vēl vairāk tiek stiprināta ekonomikas pārvaldība eurozonā:

• 2013. gada 21. maija Regula (ES) Nr. 473/2013 par kopīgiem noteikumiem budžeta plānu projektu uzraudzībai un novērtēšanai un pārmērīga budžeta deficīta novēršanai eurozonas dalībvalstīs, kā arī
• 2013. gada 21. maija Regula (ES) Nr. 472/2013 par to eurozonas dalībvalstu ekonomiskās un budžeta uzraudzības pastiprināšanu, kurās ir vai kurām draud nopietnas finanšu stabilitātes grūtības.

Pirmās regulas galvenie elementi nodrošina kopējus budžeta laika grafikus visām eurozonas dalībvalstīm, kā arī noteikumus par to, kā Komisijai uzraudzīt un novērtēt dalībvalstu budžeta plānus. Nopietnas SIP noteikumu nepildīšanas gadījumos Komisija var pieprasīt plānu pārskatīšanu. Turklāt šajā regulā ir paredzēts, ka eurozonas dalībvalstīm, kurām tiek piemērota PDP, ir jāiesniedz ekonomiskās partnerības programma, kurā detalizēti izklāstīti politikas pasākumi un strukturālas reformas, kas vajadzīgas, lai nodrošinātu efektīvu un ilgstošu pārmērīgā deficīta novēršanu. Padome pēc Komisijas priekšlikuma pieņem atzinumus par ekonomiskās partnerības programmu.

Otra regula attiecas uz dalībvalstīm, kuras saskaras ar nopietnām finanšu stabilitātes grūtībām vai kurām draud šādas grūtības. Tajā ir paredzēti noteikumi par pastiprinātu uzraudzību, finansiālu palīdzību un pēcprogrammas uzraudzību (ja vien nav atmaksāti vismaz 75 % no finansiālās palīdzības).

Eiropas Parlamenta loma

Eiropas Parlaments ir viens no likumdevējiem attiecībā uz detalizētu noteikumu izstrādi daudzpusējas uzraudzības īstenošanai (LESD 121. panta 6. punkts), un ar to apspriežas par sekundārajiem tiesību aktiem, ar kuriem tiek īstenota PDP (LESD 126. panta 14. punkts).

SIP ar dialoga par ekonomikas jautājumiem palīdzību piešķir Parlamentam nozīmīgu lomu pašreizējā fiskālās politikas satvarā – šis dialogs ļauj Parlamenta atbildīgajai komitejai uzaicināt Komisiju, Padomi un attiecīgā gadījumā Eiropadomes priekšsēdētāju, Eurogrupas priekšsēdētāju un kādu no dalībvalstīm uz viedokļu apmaiņu par to darbībām minētā satvara īstenošanā. Saskaņā ar reformēto satvaru Parlamenta atbildīgā komiteja var arī uzaicināt Komisiju izklāstīt un apspriest izmaiņas PAI metodikā. Preventīvās daļas ietvaros plenārsēdes līmeņa dialogs par ekonomikas jautājumiem ļaus stiprināt ES institūciju (Komisijas, Padomes un attiecīgā gadījumā Eiropadomes un Eurogrupas) priekšsēdētāju pārraudzību. Attiecībā uz norisēm eurozonā daudzpusējās ziņošanas jomā preventīvā daļa paredz arī ikgadēju ziņošanu Parlamentam.

Parlaments arī tiek regulāri informēts par regulu piemērošanu. Jaunās preventīvās daļas ietvaros Komisijai bez liekas kavēšanās jāsniedz Parlamentam informācija, kas nosūtīta Padomei.

Pārskatītie noteikumi arī ļauj Komisijai iecelt EFP priekšsēdētāju un locekļus tikai pēc apspriešanās ar Parlamentu. EFP arī reizi gadā jāziņo par savām darbībām Parlamentam, Komisijai un Padomei.

Turklāt tagad ik pēc trim gadiem jāatjauno jaunajā regulā par budžeta plānu projektu pārraudzību un novērtēšanu un pārmērīga budžeta deficīta novēršanu eurozonas dalībvalstīs paredzētās Komisijas pilnvaras noteikt papildu ziņošanas prasības, un Parlamentam un Padomei būs pilnvaras tās atsaukt.

 

Giacomo Loi / Samuel De Lemos Peixoto

06-2024