Starpvaldību lēmumu pieņemšanas procedūras

Lēmumu pieņemšanas procedūra kopējās ārpolitikas un drošības politikas (KĀDP) jomā, kā arī dažos citos jautājumos, piemēram, ciešāka sadarbība, iecelšana noteiktos amatos un Līgumu pārskatīšana, atšķiras no tās procedūras, ko piemēro saistībā ar parasto likumdošanas procedūru. Šo jomu dominējošā iezīme ir ciešāka starpvaldību sadarbība. Valsts parāda krīzes problēma ir izraisījusi to, ka šādus lēmumu pieņemšanas mehānismus izmanto arvien biežāk, jo īpaši saistībā ar Eiropas ekonomikas pārvaldību.

Juridiskais pamats

Līguma par Eiropas Savienību (LES) 20., 21.–46., 48. un 49. pants; Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 2. panta 4. punkts, 31., 64. panta 3. punkts, 81., 89., 103. panta 1. punkts, 113., 115., 118., 127., 153. pants, 191. panta 3. punkts, 192. pants, 194. panta 2. punkts, 215., 218., 220., 221., 312., 329. un 333. pants.

Apraksts

A. Procedūra Līgumu grozīšanai (LES 48. pants)

• Priekšlikums: jebkura dalībvalsts, Parlaments vai Komisija.
• Komisijas loma: apspriešanās un piedalīšanās starpvaldību konferencēs.
• Parlamenta loma: apspriešanās pirms starpvaldību konferenču sasaukšanas (konferenču darbā Parlamentu iesaista pēc vajadzības, bet ar pieaugošu nozīmi – ilgu laiku to pārstāvēja vai nu priekšsēdētājs, vai divi tā deputāti; uz pēdējo starpvaldību konferenci tika nosūtīti trīs pārstāvji).
• Eiropas Centrālās bankas Valdes loma: apspriešanās, ja gaidāmas institucionālas pārmaiņas monetārajā jomā.
• Lēmums: to pieņem, valdībām savstarpēji vienojoties par grozījumiem Līgumos, kuri dalībvalstīm pēc tam jāratificē saskaņā ar šo valstu konstitucionālajām prasībām; pirms tam Eiropadomei ar vienkāršu balsu vairākumu un pēc tam, kad ir saņemta Parlamenta piekrišana, ir jāpieņem lēmums par to, vai sasaukt konventu.

B. Procedūra pārejas klauzulu aktivēšanai

• Eiropadome: aktivē un vienprātīgi lemj par vispārējās pārejas klauzulas (LES 48. pants) un īpašās daudzgadu finanšu shēmai paredzētās pārejas klauzulas (LESD 312. pants) izmantošanu. Ikvienam valsts parlamentam ir veto tiesības attiecībā uz vispārējo klauzulu.
• Padome: var lemt par citu pārejas klauzulu aktivēšanu, lēmumu pieņemot vienprātīgi vai ar kvalificētu balsu vairākumu atkarībā no attiecīgā Līguma noteikuma (LES 31. pants, LESD 81., 153., 192. un 333. pants).

C. Pievienošanās procedūra (LES 49. pants)

• Pieteikumi: tos var iesniegt jebkura Eiropas valsts, kura respektē Savienības principus (LES 2. pants); par to tiek paziņots dalībvalstu parlamentiem un Eiropas Parlamentam; par atbilstības nosacījumiem vienojas Eiropadome.
• Komisijas loma: apspriešanās; tā aktīvi piedalās sarunu sagatavošanā un risināšanā.
• Parlamenta loma: piekrišana ar absolūtu deputātu balsu vairākumu.
• Lēmums: tiek pieņemts ar vienprātīgu balsojumu Padomē; ES dalībvalstu un pieteikuma iesniedzējas valsts nolīgums, kurā ir izklāstīti pievienošanās nosacījumi un nepieciešamie pielāgojumi, ir jāratificē visām dalībvalstīm saskaņā ar to konstitucionālajām prasībām.

D. Izstāšanās procedūra (LES 50. pants)

• Pieprasījums: attiecīgā dalībvalsts paziņo Eiropadomei par savu nodomu saskaņā ar savām konstitucionālajām prasībām.
• Iznākums: izstāšanās nolīguma veidā, ko noslēdz Padome pēc tam, kad ir saņemta Parlamenta piekrišana, pieņemot lēmumu ar īpašu kvalificētu balsu vairākumu (LESD 238. panta 3. punkta b) apakšpunkts), proti, vismaz 72 % to Padomes locekļu balsu, kuri pārstāv iesaistītās dalībvalstis (izņemot attiecīgo valsti), kas aptver vismaz 65 % iesaistīto dalībvalstu iedzīvotāju.

E. Sankciju procedūra pret dalībvalsti, kura vairākkārt nopietni ir pārkāpusi Savienības principus (LES 7. pants)

1. Galvenā procedūra

• Priekšlikums lēmumam, kurā konstatē, ka pastāv nopietni vairākkārtēji pārkāpumi: trešdaļa dalībvalstu vai Komisija.
• Parlamenta piekrišana: pieņem ar divu trešdaļu nodoto balsu vairākumu, kas pārstāv Parlamenta deputātu vairākumu (Parlamenta Reglamenta 83. panta 3. punkts).
• Lēmumu, kurā konstatē pārkāpuma esamību: pieņem Eiropadome vienprātīgi, bez attiecīgās dalībvalsts piedalīšanās un pēc aicinājuma attiecīgajai valstij iesniegt savus apsvērumus par šo jautājumu.
• Lēmumu uz laiku atņemt attiecīgajai dalībvalstij atsevišķas tiesības: pieņem Padome ar kvalificētu balsu vairākumu (bez attiecīgās dalībvalsts piedalīšanās).

2. Nicas līgums papildināja šo procedūru ar piesardzības sistēmu

• Argumentēts tāda lēmuma priekšlikums, kurā konstatē skaidru iespēju, ka kāda dalībvalsts varētu nopietni pārkāpt Savienības principus: pēc Komisijas, Parlamenta vai trešdaļas dalībvalstu iniciatīvas.
• Parlamenta piekrišana: pieņem ar divu trešdaļu nodoto balsu vairākumu, kas pārstāv Parlamenta deputātu vairākumu.
• Lēmums: pieņem Padome ar četru piektdaļu tās locekļu balsu vairākumu pēc attiecīgās dalībvalsts uzklausīšanas. Padome var adresēt dalībvalstij ieteikumus pirms šāda lēmuma pieņemšanas.

F. Ciešākas sadarbības procedūra

1. Vispārīgie noteikumi (LES 20. pants, LESD 329. panta 1. punkts)

• Priekšlikums: Komisijas ekskluzīvās tiesības; dalībvalstis, kas vēlas ciešāk sadarboties kādā no Līgumā minētajām jomām, var Komisijai iesniegt pieprasījumu šajā sakarībā.
• Parlamenta loma: piekrišana.
• Lēmums: Padome ar kvalificētu balsu vairākumu.

2. Sadarbība KĀDP jomā (LESD 329. panta 2. punkts)

• Attiecīgā dalībvalsts nosūta iesniegumu Padomei.
• Priekšlikumu nosūta Savienības Augstajam pārstāvim ārlietās un drošības politikas jautājumos (AP), kurš sniedz atzinumu.
• Parlaments tiek informēts.
• Padome rīkojas vienprātīgi.

Līdzīga procedūra pastāv attiecībā uz strukturētas sadarbības sākšanu aizsardzības politikas jomā, kuru aizsāka ar Lisabonas līgumu (5.1.2.).

G. Lēmumu pieņemšanas procedūra ārlietu jomā

Ar Lisabonas līgumu atcēla iepriekšējo Līgumu trīs pīlāru struktūru, savukārt ārpolitika joprojām palika nošķirta no citām ES politikas jomām. KĀDP mērķi un noteikumi ir ietverti Līgumā par Eiropas Savienību. Tagad tie ir labāk izstrādāti un saskaņotāki nekā iepriekšējos Līgumos.

Lielākās institucionālās pārmaiņas ir saistītas ar AP amata izveidošanu, ko atbalsta jaunais Eiropas Ārējās darbības dienests un kas var ierosināt KĀDP iniciatīvas. KĀDP tika iekļauta Savienības regulējumā, taču tai piemēro īpašus noteikumus un procedūras (LES 24. panta 2. punkts).

• Priekšlikums: jebkura dalībvalsts, AP vai Komisija (LES 22. pants).
• Parlamenta loma: prezidentvalsts regulāri informē Parlamentu un ar to apspriežas par galvenajiem politikas aspektiem un pamatvirzienu izvēli. Saskaņā ar Iestāžu nolīgumu par KĀDP finansēšanu šis apspriežu process notiek katru gadu, pamatojoties uz Padomes dokumentu.
• Lēmums: to vienprātīgi pieņem Eiropadome vai Padome. Eiropadome nosaka ES prioritātes un stratēģiskās intereses; Padome pieņem lēmumus vai veic darbības. AP un dalībvalstis īsteno šos lēmumus, izmantojot valstu vai Savienības resursus. Eiropadomes priekšsēdētājs var sasaukt Eiropadomes ārkārtas sanāksmi, ja tas ir nepieciešams, ņemot vērā starptautiskos notikumus.

H. Citi likumdošanas pasākumi (2.6.8.)

Starpvaldību lēmumu pieņemšana tiek saglabāta arī vairākās specifiskās, politiski jutīgās ES politikas jomās, jo īpaši:

• tieslietu un iekšlietu joma: pasākumi saistībā ar tiesu iestāžu sadarbību krimināllietās, tiesu iestāžu sadarbība (LESD 89. pants);
• iekšējais tirgus: kapitāla aprites ierobežojumi (LESD 64. panta 3. punkts), konkurences politika (LESD 103. panta 1. punkts), nodokļu saskaņošanas pasākumi (LESD 113. pants), tiesību aktu tuvināšanu attiecībā uz iekšējā tirgus izveidi (LESD 115. pants), intelektuālā īpašuma tiesības (LESD 118. pants);
• monetārā politika: īpašu prudenciālās uzraudzības uzdevumu uzticēšana Eiropas Centrālajai bankai (ECB) (LESD 127. pants);
• citas politikas jomas, piemēram, sociālā politika un nodarbinātība (LESD 153. pants), enerģētika (LESD 194. panta 2. punkts) un vide (LESD 191. panta 3. punkts).

I. Finanšu krīzes pārvaldība (2.6.8.)

Sakarā ar finanšu grūtībām, kas skāra dažas dalībvalstis 2010. gadā, radās nepieciešamība nodrošināt tām dažāda veida palīdzību. Dažas atbalsta pasākumu kopuma daļas pārvalda Savienība, piemēram, Eiropas finanšu stabilizācijas mehānismu. Atbalsta pasākumu kopuma lielāko daļu, jo īpaši ieguldījumus Eiropas Finanšu stabilitātes instrumentā (EFSI), sedz ar dalībvalstu tiešajiem maksājumiem. EFSI ir īpašam nolūkam dibināta sabiedrība, pamatojoties uz eurozonas dalībvalstu starpvaldību nolīgumu. Tādējādi šādu starpvaldību pasākumu īstenošanai nepieciešamie lēmumi bija jāpieņem Eiropadomes vai Eurogrupas valstu vai valdību vadītāju līmenī, tostarp jāveic ratificēšana dalībvalstīs saskaņā ar valsts konstitucionālajām prasībām. Šīm pārmaiņām ir divi svarīgi iemesli: saistību nepārņemšanas klauzula (LESD 125. pants) un dažu valstu konstitucionālo tiesu atteikšanās Eiropas Savienībai nodot papildu finanšu un budžeta pilnvaras.

Eiropadome 2011. gada 25. martā saskaņā ar vienkāršoto Līgumu pārskatīšanas procedūru, nesasaucot konventu, pieņēma LESD 136. panta (ekonomikas politikas koordinēšana) grozījumu (Eiropadomes Lēmums 2011/199/ES). Tas stājās spēkā 2013. gada aprīlī, un tādējādi varēja sākt darboties tādi pastāvīgi krīzes novēršanas mehānismi kā Eiropas Stabilizācijas mehānisms (ESM). ESM tika izveidots ar starpvaldību līgumu starp eurozonas dalībvalstīm, un tas stājās spēkā 2012. gada 27. septembrī. Valdes balsošanas noteikumos ir paredzēta “ārkārtas procedūra”, kurai vajadzīgs 85 % vairākums, ja Komisija un ECB secina, ka ir vajadzīgs steidzams lēmums par finanšu palīdzību. Visbeidzot, dalībvalstu valdības sagatavoja Līgumu par stabilitāti, saskaņošanu un pārvaldību ekonomikas un monetārajā savienībā (LSKP), un tas stājās spēkā 2013. gada 1. janvārī pēc tam, kad 12 līgumslēdzējas puses, kuru valūta ir euro, iesniedza savus ratifikācijas dokumentus. Līgums jo īpaši paredz prasību pēc līdzsvarotas budžeta normas valsts tiesību sistēmās (fiskālais pakts). No 25 LSKP līgumslēdzējām pusēm fiskālais pakts ir oficiāli saistošs 22 līgumslēdzējām pusēm (19 eurozonas dalībvalstīm, kā arī Bulgārijai, Dānijai un Rumānijai).

J. Iecelšana amatā

• Eiropadome, pieņemot lēmumu ar kvalificētu balsu vairākumu, ieceļ Eiropas Centrālās bankas priekšsēdētāju, priekšsēdētāja vietnieku un četrus citus Valdes locekļus, ņemot vērā Padomes ieteikumu un pēc apspriešanās ar Parlamentu (LESD 283. panta 2. punkts).
• Eiropadome, pieņemot lēmumu ar kvalificētu balsu vairākumu, ar Komisijas priekšsēdētāja piekrišanu ieceļ Savienības Augsto pārstāvi ārlietās un drošības politikas jautājumos (LES 18. panta 1. punkts). Tomēr Eiropas Parlaments balso, dodot piekrišanu, arī par Augsto pārstāvi kā Komisijas priekšsēdētāja vietnieku kopā ar Komisijas priekšsēdētāju un pārējiem Komisijas locekļiem.
• Dalībvalstu valdības, kopīgi vienojoties, ieceļ Eiropas Savienības Tiesas un Vispārējās tiesas (iepriekš – Pirmās instances tiesa) tiesnešus un ģenerāladvokātus (LES 19. panta 2. punkts).
• Padome, pieņemot lēmumu ar kvalificētu balsu vairākumu, ieceļ Revīzijas palātas locekļus, ņemot vērā katras dalībvalsts ieteikumu un pēc apspriešanās ar Parlamentu (LESD 286. panta 2. punkts).

Eiropas Parlamenta loma

Gatavojoties 1996. gada Starpvaldību konferencei, Parlaments prasīja otrā un trešā pīlāra “iekļaušanu Kopienas kompetencē”, lai lēmumu pieņemšanas procedūras, kuras piemēro saskaņā ar Eiropas Kopienas dibināšanas līgumu, attiektos arī uz tiem.

Pēc Parlamenta ilgstošiem centieniem Eiropas Konventa laikā panākt, lai bijušais otrais un trešais pīlārs kļūtu par daļu no Savienības struktūras (1.1.4.), ar Lisabonas līgumu ir ievērojami paplašināta pārvalstisku lēmumu pieņemšana bijušajā trešajā pīlārā (tieslietu un iekšlietu jomā) un ieviests saskaņots iestāžu regulējums ārlietu un drošības politikas jomā ar tādiem svarīgiem jauninājumiem kā Eiropadomes priekšsēdētāja ilgtermiņa iecelšana un Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos amats.

Ņemot vērā to, ka ar ekonomiku un fiskālo pārvaldību saistīti jautājumi arvien biežāk tiek risināti, valdībām sadarbojoties, Parlamentam ir bijusi liela nozīme, nodrošinot ES iestāžu atbilstošu iesaistīšanos sarunās par I sadaļā minēto starptautisko līgumu.

Parlaments 2019. gada februārī pieņēma rezolūciju par Līguma noteikumu par ciešāku sadarbību īstenošanu[1], kurā tas sniedza ieteikumus ciešākas sadarbības turpmākai attīstībai. Konkrētāk, Parlaments uzskatīja, ka ir jāizstrādā procedūra, saskaņā ar ko atļauju izveidot ciešāku sadarbību politiski ļoti nozīmīgās jomās varētu piešķirt steidzamības kārtā vēl pirms pagājis regulējumā paredzētais laiks, proti, divas secīgas Padomes prezidentūras. Tas arī aicināja Komisiju ierosināt regulu nolūkā vienkāršot un saskaņot attiecīgo tiesisko regulējumu ciešākai sadarbībai.

2019. gada 13. februāra rezolūcijā par stāvokli sarunās par Eiropas nākotni[2] Parlaments atbalstīja vispārējo pārejas klauzulu (LES 48. panta 7. punkta pirmā un otrā daļa) un citu īpašu pārejas klauzulu izmantošanu, lai palīdzētu pārvarēt strupceļu, ko rada prasība pēc vienprātīga balsojuma, nemeklējot starpvaldību risinājumus ārpus Līgumu darbības jomas. Ziņojumā par konferences par Eiropas nākotni galīgo iznākumu, kas triju iestāžu priekšsēdētājiem tika iesniegts 2022. gada 9. maijā, ir uzsvērts, cik svarīgi ir pārskatīt tos lēmumu pieņemšanas procesus, kuru pamatā ir vienprātība. Parlaments 2023. gada 11. jūlijā pieņēma rezolūciju[3] par ES Līgumos paredzēto pārejas klauzulu īstenošanu:

 

Eeva Pavy

03-2024