Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) är en integrerad del av EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp). GSFP är den viktigaste politiska ramen genom vilken medlemsstaterna kan utveckla en europeisk strategisk säkerhets- och försvarskultur, hantera konflikter och kriser tillsammans, skydda unionen och dess medborgare och stärka internationell fred och säkerhet. Till följd av den spända geopolitiska situationen har GSFP varit ett av de politikområden där utvecklingen gått som snabbats under de senaste tio åren. Sedan den 24 februari 2022 har Rysslands anfallskrig mot Ukraina fungerat som en geopolitisk omstart för Europa och skapat ytterligare drivkrafter till vad som bör bli en försvarsunion för EU.
Rättslig grund
GSFP beskrivs i Lissabonfördraget, även kallat fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget), som trädde i kraft 2009.
Närmare bestämt förklaras hur GSFP fungerar i avdelning V (Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken), kapitel 2 (Särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) och avsnitt 2 (Bestämmelser om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken) i Lissabonfördraget. Avsnitt 2 består av fem artiklar: artiklarna 42–46.
Europaparlamentets roll i Gusp och GSFP definieras i avdelning V kapitel 2 avsnitt 1 (Gemensamma bestämmelser) och artikel 36, och finansieringsarrangemangen för båda politikområdena anges i artikel 41.
GSFP beskrivs närmare i bilagor till Lissabonfördraget, främst protokoll nr 1 (om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen), nr 10 (om det permanenta strukturerade samarbete som inrättas genom artikel 42 i EU-fördraget) och nr 11 (om artikel 42 i EU-fördraget) samt i förklaringarna nr 13 och 14 (förklaringar om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken).
Organiseringen
Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, som också fungerar som vice ordförande för Europeiska kommissionen, innehar den centrala institutionella rollen. Sedan december 2019 är det Josep Borrell som är vice ordförande/hög representant. Han är ordförande i rådet (utrikes frågor) i dess konstellation med försvarsministrar, som är det beslutsfattande organet för GSFP. Han ansvarar för att lägga fram GSFP-förslag för medlemsstaterna. Vice ordföranden/den höga representanten är chef för Europeiska utrikestjänsten och direktör för Europeiska försvarsbyrån (EDA).
Europeiska rådet och Europeiska unionens råd fattar enhälligt beslut om GSFP (artikel 42 i EU-fördraget). Några anmärkningsvärda undantag är beslut som rör EDA (artikel 45 i EU-fördraget) och permanent strukturerat samarbete (Pesco, artikel 46 i EU-fördraget), där omröstning med kvalificerad majoritet tillämpas.
Genom Lissabonfördraget infördes en europeisk politik för kapacitet och försvarsmateriel (artikel 42.3 i EU-fördraget), och det fastställdes att EDA vid behov ska arbeta i samråd med kommissionen (artikel 45.2 i EU-fördraget), särskilt när det gäller EU:s forsknings-, industri- och rymdpolitik.
Dessutom erinras det i artikel 21 i EU-fördraget om att multilateralism utgör kärnan i EU:s yttre åtgärder. EU:s partner kan därmed delta i GSFP-uppdrag och GSFP-insatser. EU är fast beslutet att fördjupa samordningen och samarbetet inom olika multilaterala ramar, särskilt med Förenta nationerna (FN) och Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato), men även med andra regionala organ såsom Afrikanska unionen.
Utvecklingen
Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft har GSFP utvecklats avsevärt, både politiskt och institutionellt.
I juni 2016 lade vice ordföranden/den höga representanten, Federica Mogherini, fram EU:s globala strategi för utrikes- och säkerhetspolitiken för Europeiska rådet, ett dokument som anger strategin för GSFP. Fem prioriteringar identifierades: unionens säkerhet, motståndskraft hos stater och samhällen öster och söder om EU, utveckling av en integrerad strategi för konflikter, regionala ordningar som bygger på samarbeten, samt global styrning anpassad till 2000-talet.
I november 2016 förelade vice ordföranden/den höga representanten rådet en genomförandeplan för säkerhet och försvar för att förverkliga visionen i den globala strategin. Planen innehöll 13 förslag, däribland en samordnad årlig försvarsöversikt och ett nytt arrangemang för det gemensamma permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) för medlemsstater som är villiga att ytterligare engagera sig för säkerhet och försvar.
Parallellt med detta presenterade Mogherini en europeisk försvarshandlingsplan för medlemsstaterna, med viktiga förslag om skapandet av en europeisk försvarsfond med fokus på försvarsforskning och kapacitetsutveckling. Dessa har genomförts under de senaste åren.
I juni 2021 inledde EU en diskussion om framtiden för Europas säkerhet och försvar. Denna process ledde till inrättandet av den strategiska kompassen för säkerhet och försvar, ett policydokument som fastställer EU:s säkerhets- och försvarsstrategi för de kommande 5–10 åren. Den strategiska kompassen utgör en handlingsram för utvecklingen av en gemensam vision på säkerhets- och försvarsområdet. Dokumentet har utarbetats i tre steg: en hotbildsanalys, en strukturerad strategisk dialog och vidareutveckling och översyn före antagandet. Huvudsyftet med den strategiska kompassen är att ge politisk vägledning för genomförandet av ”strategiskt oberoende” för EU på fyra nyckelområden: krishantering, resiliens, kapacitet och partnerskap. Processen är utformad för att tillgodose EU:s växande behov att kunna agera som säkerhetsgarant. I november 2021 presenterade vice ordföranden/den höga representanten Borrell den ursprungliga versionen av dokumentet vid ett gemensamt möte med EU:s utrikes- och försvarsministrar.
Mot bakgrund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina (som inleddes den 24 februari 2022) fick dokumentet ändras avsevärt för att beakta destabiliseringen av den europeiska säkerhetsordningen och den efterföljande förändringen av EU:s ståndpunkter, ambitioner och verktyg på försvarsområdet. Den 24–25 mars 2022, under det franska rådsordförandeskapet, godkände Europeiska rådet den slutliga versionen av den strategiska kompassen.
Som en följd av kriget avskaffade Danmark sitt undantag avseende EU:s försvarspolitik, som landet fick 1992. Danskarna gick med på att ansluta sig till GSFP genom en folkomröstning den 1 juni 2022 (där 66,9 % röstade för). Alla 27 medlemsstater bidrar därför nu till GSFP.
Krishanteringsuppdrag och krishanteringsinsatser är de mest synliga och konkreta uttrycken för GSFP. Den strategiska kompassen tar itu med luckorna i EU:s globala strategi när det gäller krishanteringsverktyg och institutioner, till exempel genom att skapa en ny EU-kapacitet för snabba insatser. I 2021 års betänkande om genomförandet av GSFP uttryckte parlamentet sitt stöd för den föreslagna ”snabbinsatsstyrkan”. Den strategiska kompassen syftar också till att tillhandahålla enhetliga mål för andra initiativ och relevanta processer (såsom Pesco, Europeiska försvarsfonden och den samordnade årliga försvarsöversikten).
Även om parlamentet inte hade någon direkt roll i inrättandet av den strategiska kompassen måste det regelbundet informeras om genomförandet och ges möjlighet att yttra sig över processen, i synnerhet under genomgångar till underutskottet för säkerhet och försvar (SEDE). Genom sina egna årliga betänkanden om GSFP har SEDE-underutskottet i praktiken en rådgivande roll i fråga om GSFP.
GSFP-verktygslådan
Sedan 2016 har GSFP gjort ett antal landvinningar, bland annat lanseringen av Pesco, en permanent lednings- och kontrollstruktur för planering och genomförande av icke verkställande militära uppdrag, Europeiska försvarsfonden, den civila GSFP-pakten, en strategisk översyn av den civila dimensionen av GSFP, samt en europeisk fredsfacilitet utanför budgeten. Dessutom lade kommissionen och vice ordföranden/den höga representanten den 5 mars 2024 fram den så kallade strategin för europeisk försvarsindustri. Denna strategi syftar till att stärka konkurrenskraften och beredskapen i den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen.
Den första rapporten om den gemensamma försvarsöversikten lades fram för EU:s försvarsministrar i november 2020 och hade författas av Europeiska försvarsbyrån. I den kartlades 55 samarbetsmöjligheter för hela kapacitetsspektrumet.
I december 2020 nådde rådet en preliminär politisk överenskommelse med parlamentets företrädare om en förordning om inrättande av Europeiska försvarsfonden, inom ramen för den fleråriga budgetramen för 2021–2027. Den anslagna budgeten för sju år uppgår till 8 miljarder euro. Europeiska försvarsfonden kommer att stimulera samarbete inom den europeiska försvarsindustrin. Fondens arbetsprogram för 2024 omfattar 32 olika ämnesområden där projekt kan föreslås.
Genom den europeiska fredsfaciliteten, ett instrument utanför budgeten, finansierar EU de gemensamma kostnaderna för de militära GSFP-uppdragen och GSFP-insatserna och därigenom förbättra bördefördelningen mellan medlemsstaterna. Den europeiska fredsfaciliteten kan också användas för att finansiera tillhandahållandet av utbildning och militär utrustning (inklusive dödlig utrustning) för EU:s partnerländers säkerhets- och försvarssektorer. Genom att förstärka kapaciteten för fredsfrämjande insatser, liksom kapaciteten hos länder utanför EU och partnerorganisationer i militära frågor och försvarsfrågor, kommer EU att öka effektiviteten i sina yttre åtgärder. Från 2022 till 2024 mobiliserade EU 11,1 miljarder euro inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten för att stödja de ukrainska väpnade styrkorna.
Den 19 juli 2022 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om inrättande av instrument för förstärkning av den europeiska försvarsindustrin genom gemensam upphandling (Edirpa) efter att ha fått ett mandat för detta vid toppmötet i Versailles i mars 2022. Edirpa är ett kortfristigt instrument för gemensam försvarsupphandling till ett värde av 500 miljoner euro. Syftet är att åtgärda de mest akuta och kritiska bristerna i försvarskapaciteten och att uppmuntra medlemsstaterna att upphandla försvarsprodukter gemensamt. Efter interinstitutionella förhandlingar antog parlamentet förordningen i kammaren den 12 september 2023. Den 3 maj 2023 lade kommissionen likaså fram ett förslag till en akt till stöd för ammunitionstillverkning, som syftar till att förse Ukraina med ammunition, utöka den gemensamma upphandlingen och stärka produktionskapaciteten. Efter korta interinstitutionella förhandlingar antog parlamentet rättsakten den 13 juli 2023.
Den 5 mars 2024 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om programmet för europeisk försvarsindustri (Edip) för att bidra med ett ekonomiskt stöd på 1,5 miljarder euro från EU:s budget under perioden 2025–2027, som en uppföljning av de mer kortsiktiga krisåtgärderna (akten till stöd för ammunitionstillverkning och Edirpa), som upphör 2025. Tanken med Edip är att det ska bli en mer strukturell och långsiktig ordning som bygger på samarbetsinriktad och EU-baserad investering och produktion och säkrar tillgången till och försörjningen av försvarsprodukter på en stabil grund.
I syfte att öka konkurrenskraften och beredskapen i den europeiska försvarstekniska och försvarsindustriella basen och ge medlemsstaterna incitament till att samarbeta om gemensam upphandling är målet att upphandla minst 40 % av försvarsutrustningen gemensamt och 50 % från EU senast 2030, och därifrån öka till 60 % fram till 2035.
Därför föreslår kommissionen i sitt förslag till förordning en fond för snabbare omvandling av försvarsleveranskedjan (Fast) för att stödja små och medelstora företag, ett modulärt successivt unionssystem för försörjningstrygghet, en struktur för det europeiska försvarsmaterielprogrammet för att förbättra samarbetet genom ett momsundantag samt en europeisk militär försäljningsmekanism som är inriktad på tillgången till EU-utrustning.
Uppdrag och insatser inom GSFP
Sedan 2003 och de första insatserna på västra Balkan har EU inlett och genomfört 40 insatser och uppdrag på tre kontinenter. I oktober 2023 pågick 24 uppdrag och insatser. Omkring 4 000 militära och civila EU-anställda är för närvarande stationerade utomlands. EU:s beslut om att genomföra uppdrag eller insatser fattas normalt på begäran av partnerlandet och/eller på grundval av en resolution från FN:s säkerhetsråd. Det senaste uppdraget, Europeiska unionens sjöfartsskyddsinsats (Eunavfor) Aspides, lanserades för att skydda friheten till sjöfart och säkra sjöfartsskyddet i Röda havet, nordvästra Indiska oceanen och Persiska viken. Inom ramen för sitt defensiva mandat kommer Aspides att eskortera fartyg och öka den maritima situationsmedvetenheten i fråga om attacker till havs eller från luften.
Europaparlamentets roll
Europaparlamentet ger sitt stöd till EU:s integration och samarbete på försvarsområdet. Parlamentet granskar GSFP och kan vända sig till vice ordföranden/den höga representanten och rådet med frågor och rekommendationer (artikel 36 i EU-fördraget). Parlamentet granskar också budgeten för GSFP (artikel 41 i EU-fördraget). Två gånger om året håller parlamentet debatter om genomförandet av Gusp och GSFP och antar betänkanden: ett om utvecklingen inom Gusp, som utarbetas av utskottet för utrikesfrågor, och ett om utvecklingen inom GSFP, som författas av SEDE-underutskottet.
Årsrapporten för 2023 om genomförandet av GSFP antogs vid parlamentets plenarsammanträde den 28 februari 2024. Rapporten är inriktad på att öka EU:s stöd till Ukraina, att förstärka partnerskapet med likasinnade partner och allierade för att säkerställa ett framgångsrikt genomförande av GSFP, att stärka EU:s säkerhets- och försvarskapacitet, särskilt genom den europeiska fredsfaciliteten, att betona vikten av att komplettera EU:s säkerhets- och försvarspolitik med andra, civila verktyg och att förbättra komplementariteten med Nato och samtidigt säkerställa Europas strategiska oberoende. I rapporten fastställs ambitionen att göra EU till en strategisk internationell säkerhetsgarant genom att öka EU:s försvarsintegration.
I synnerhet efterfrågas en ”gemensam upphandling av försvarsprodukter”, och man vill ”öka den europeiska försvarsindustrins produktionskapacitet, fylla på uttömda lager och minska fragmenteringen inom försvarsupphandlingssektorn”. I rapporten betonas också samarbetet mellan EU och Nato för samordning av vapenleveranser till Ukraina, och det understryks att ”[u]tgiftsmålet på 2 % bör vara en miniminivå och inte ett tak för försvarsutgifterna för de Natoländer som är medlemmar i EU”.
Sedan 2012 har Europaparlamentet och medlemsstaternas nationella parlament, på grundval av protokoll nr 1 till Lissabonfördraget, också anordnat två interparlamentariska konferenser om året för att diskutera frågor som rör Gusp.
I allmänhet gör fördraget det möjligt för parlamentet att spela en fullvärdig roll i utvecklingen av GSFP, vilket gör det till en partner i utformningen av EU:s yttre förbindelser och hanteringen av säkerhetsutmaningar. För att fullgöra denna roll håller parlamentet regelbundet överläggningar, utfrågningar och seminarier angående bland annat civila och militära GSFP-utstationeringar, internationella kriser med konsekvenser för säkerhet och försvar, multilaterala ramar för säkerhets-, vapenkontroll- och icke-spridningsfrågor, bekämpning av terrorism och organiserad brottslighet, god praxis för att förbättra ändamålsenligheten på säkerhets- och försvarsområdet samt rättslig och institutionell utveckling på EU-nivå på dessa områden.
Efter vice ordförandens/den höga representantens uttalande från 2010 om politisk ansvarsskyldighet har parlamentet deltagit i gemensamma samrådsmöten som anordnas regelbundet för informationsutbyte med rådet, utrikestjänsten och kommissionen.
Parlamentet ställer också frågor och lämnar muntliga förslag till utrikestjänsten om GSFP, särskilt under SEDE-underutskottets sammanträden.
Oliver Krentz