各市、县（区）人民政府，赣江新区管委会，省直有关部门：

《江西省城镇开发边界管理实施细则（试行）》已通过第44次省政府常务会议审议，经省政府同意，现印发给你们，请认真执行，并严格按照有关要求组织实施。

江西省自然资源厅

2024年4月3日

江西省城镇开发边界管理实施细则（试行）

第一章 总则

第一条 为贯彻落实《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》《江西省国土空间规划（2021—2035年）》，在国土空间开发保护利用中加强和规范城镇开发边界管理，结合我省实际，制定本实施细则。

第二条 城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇、各类开发区。在乡、林场、垦殖场等范围内划定城镇开发边界的，按照本细则执行。

第三条 城镇开发边界内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和特别用途区。其中：

（一）城镇集中建设区是根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间。

（二）城镇弹性发展区是为应对城镇发展的不确定性，在城镇集中建设区外划定的，在满足特定条件下方可进行城镇开发和集中建设的地域空间。

（三）特别用途区是为完善城镇功能，提升人居环境品质，保持城镇开发边界的完整性，根据规划管理要求需划入城镇开发边界内的重点地区，主要包括与城镇关联密切的生态涵养、休闲游憩、防护隔离、自然和历史文化保护等地域空间。

第四条 “三区三线”划定成果是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，不得擅自突破城镇开发边界扩展倍数，严禁违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国森林法》等法律和规划开展用地用林审批。

第五条 县级以上人民政府是划定、管理和实施监督城镇开发边界的责任主体。县级以上自然资源主管部门牵头开展本级城镇开发边界的划定、调整、局部优化、更新维护、实施监督等具体工作，并会同有关部门建立协调机制，统筹做好城镇开发边界内的建设活动管控。

第二章 城镇开发边界内管控要求

第六条 以国土空间总体规划为依据，充分衔接相关专项规划和区域规划，规范有序推进城镇开发边界内详细规划的编制、调整和实施，保障城镇建设依法开展，为发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障。

第七条 统筹存量与增量用地，推动城镇开发边界内节约集约用地，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变，有序开展城市更新与老城区改造，不断提升人居环境品质。

第八条 在不突破规划城镇建设用地规模的前提下，城镇建设用地布局可在城镇弹性发展区内进行调整，同时相应核减城镇集中建设区用地规模。

第九条 特别用途区原则上禁止任何城镇集中建设行为，实施建设用地总量控制。除市政基础设施、交通基础设施、生态修复工程、必要的配套及游憩设施外，原则上不得新增其他城镇建设用地。

第十条 在城镇开发边界内的增量空间使用上要避免“寅吃卯粮”，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间。在年度增量空间使用规模上，至少为每年保留五年平均规模的80%，其余可以用于年度间调剂，但不得突破分阶段控制总量，以便为未来发展预留合理空间。各地在实行分阶段总量控制和年度增量控制中，部分地区确因经济社会发展等需要突破的，原则上在设区市范围内实行规模统筹。

第十一条 城镇开发边界内实施“详细规划+规划许可”的用途管制方式，以详细规划作为实施国土空间用途管制和核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等城乡建设项目规划许可，以及实施城镇开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。

第三章 城镇开发边界外管控要求

第十二条 引导城镇建设用地在城镇开发边界内集中布局，城镇开发边界外不得进行城镇集中建设（含大学城、职教园），不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。

第十三条 在城镇开发边界外可规划布局交通运输、水利、能源等基础设施用地，采矿、战略储备、应急救援等有资源依托和邻避要求的项目用地，以及军事、宗教、殡葬、监教场所等特殊用地。以上项目类型可按单独选址报批用地，符合土地征收要求的，可依法实施土地征收。

第十四条 在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，结合城乡融合、区域一体化发展和旅游开发建设等合理需求，在城镇开发边界外可规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，具体包括以下类型：

（一）中心城区、集镇（镇区）范围内，组团间连接性的城镇道路用地；

（二）有特殊选址或邻避要求，需远离城镇或位于城镇边缘的城镇公用设施用地，如供水、排水、供电、燃气、供热、通信、广播电视、环卫、气象、综合防灾、污水处理、环境监测设施以及“平急两用”等其他公共设施等用地；

（三）对防护、隔离等有特殊选址要求的特殊医疗、零星工业、物流仓储、储备库等用地；

（四）远离城镇零星布局的加油站、充换电站、加换气站等公用设施营业网点用地；

（五）依托本地农业资源布局的农村一二三产业融合发展用地、乡村振兴等初级加工产业用地；

（六）依托自然景观、历史人文等旅游资源的服务配套设施用地；

（七）其他法律法规规定的可以在城镇开发边界外布局的建设项目用地。

零星城镇建设用地在确定项目用地规模和布局后，可按批次用地报批，符合土地征收要求的，可依法实施土地征收。

第十五条 因用地勘界、比例尺衔接、坐标转换等原因，造成用地范围与城镇开发边界存在细微差异的，面积不超过500平方米且不超过项目用地面积的5‰，可视为符合城镇开发边界管理要求，计入新增城镇建设用地规模。

第四章 城镇开发边界调整与局部优化

第十六条 城镇开发边界一经划定，未经法定程序，任何部门和个人不得随意修改、擅自调整。

第十七条 各级国土空间总体规划的编制主体负责城镇开发边界调整与局部优化工作。设区的市人民政府负责市中心城区范围内城镇开发边界调整与局部优化工作，区人民政府负责市中心城区以外本辖区内的城镇开发边界调整与局部优化工作，县（市）人民政府负责本辖区内城镇开发边界调整与局部优化工作。

第十八条 经依法批准的城镇开发边界调整与局部优化应符合以下要求：

（一）严格按照耕地与永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序，确保城镇开发边界与永久基本农田、生态保护红线不交叉不重叠不冲突。

（二）贯彻落实省委、省政府提出的区域与城镇发展战略，落实发展规划与上位国土空间规划的战略传导，不得突破上级下达的约束性指标。

（三）尊重自然地理格局，避让地质灾害极高和高风险区、蓄滞洪区、河道行洪区等不适宜城镇建设的区域。

（四）统筹农业、生态、城镇空间布局，避让集中连片优质耕地。

（五）不得将城镇开发边界内已批复的园区调区扩区范围，已实施、已报批的城镇建设用地调出。

（六）符合法律法规、政策文件的其他相关规定。

第十九条 市县级国土空间总体规划实施期内，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。

第二十条 市县级国土空间总体规划实施期内，市县级人民政府可结合国土空间规划定期体检情况，经省自然资源厅同意后，组织开展城镇开发边界局部优化工作。

第二十一条 在严格落实耕地保护优先序，确保城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对以下几种情形的城镇开发边界进行局部优化：

（一）国家和省重大战略实施、重大政策调整、重大项目建设，以及行政区划调整涉及城镇布局调整的；

（二）因灾害预防、抢险避灾、灾后恢复重建等防灾减灾确需调整城镇布局的；

（三）耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的；

（四）已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书，确需纳入城镇开发边界的；

（五）已批准实施全域土地综合整治确需优化调整城镇开发边界的；

（六）规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接等需要局部优化城镇开发边界的；

（七）符合法律法规、政策文件规定的其他情形。

第二十二条 城镇开发边界局部优化工作，原则上应按照以下程序开展：

（一）提交申请。城镇开发边界局部优化工作由市县人民政府向省自然资源厅函请开展。

（二）成果编制。同级自然资源主管部门牵头承担具体工作。城镇开发边界局部优化方案编制过程中，应充分征求相关部门、乡镇人民政府等单位意见。

（三）成果提交。各地城镇开发边界局部优化方案完成后，以县级为单元，由市级自然资源主管部门审查并汇交至省自然资源厅。成果方案应附具市级自然资源主管部门关于局部优化成果的审查报告。

（四）成果审核。省自然资源厅组织开展城镇开发边界局部优化方案审核，包括方案合理性和技术成果质量审核。

（五）成果上报与启用。由省自然资源厅将审核通过后的成果数据根据自然资源部要求统一上报。自然资源部检验合格纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并反馈省自然资源厅后，方可作为规划管理、用地审批的依据。

第五章 城镇开发边界更新维护

第二十三条 城镇开发边界更新维护是指在市县级国土空间总体规划实施期内，因城镇开发边界外零星城镇建设用地布局需要，对城镇开发边界进行相应的日常维护工作。

第二十四条 城镇开发边界外的零星城镇建设应按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。规划期内，各县（市、区）城镇开发边界外新增零星城镇建设用地规模总量一般不超过划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地增量空间的10%。

第二十五条 城镇开发边界外零星城镇建设用地涉及的新增用地纳入城镇开发边界扩展倍数统筹核算，等量缩减城镇开发边界内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发边界扩展倍数不突破。

第二十六条 城镇开发边界外新增的零星城镇建设用地采用“项目规划用地综合论证”的方式确定项目用地规模、布局，及相关控制指标，经论证通过后，纳入详细规划方可进行规划许可。

第二十七条 城镇开发边界更新维护工作，原则上应按照以下程序开展：

（一）编制项目规划用地综合论证报告。确需在城镇开发边界外开展零星城镇建设的，由项目所在地县级自然资源主管部门编制项目规划用地综合论证报告，多个项目可合并编制，报市级自然资源主管部门组织开展论证。

（二）形成更新维护技术成果。项目规划用地综合论证通过后，市级自然资源主管部门出具论证意见，并根据论证意见形成更新维护技术成果。

（三）申请更新维护。市、县级自然资源主管部门逐级向省自然资源厅提交城镇开发边界更新维护申请，附具更新维护技术成果。

（四）审核与上图入库。省自然资源厅对各地提交的城镇开发边界更新维护技术成果进行审核，并根据自然资源部要求完成相关程序后，方可作为零星城镇建设用地的审批依据。

第二十八条 城镇开发边界外的现状或批而未供的零星城镇建设用地，确需变更土地用途或安排供地的，应符合本细则要求。

第六章 城镇开发边界实施监督

第二十九条 市县级人民政府应严格规范城镇开发边界的全生命周期管理，加强对本辖区内城镇开发边界管理工作的指导和监督，严禁弄虚作假、违反规定要求。

第三十条 各地应及时将城镇开发边界调整、局部优化和更新维护成果纳入国土空间规划“一张图”，强化日常监督管理。

第三十一条 省自然资源厅依托国土空间规划“一张图”，加强对各地城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理，将市县政府落实城镇开发边界情况作为规划实施检查的重要内容。

第三十二条 本细则自印发之日起施行。各地在执行过程中，如遇新情况、新问题，及时逐级向省自然资源厅反馈。省自然资源厅将根据国家有关工作要求和地方实际，适时组织修订完善城镇开发边界管理政策。国家法律法规对城镇开发边界管理另有规定的，从其规定。